正当行政程序的判断模式
高秦伟
【摘要】从辩证的角度考量行政程序，我们发现其既有正面效应也有负面效应。只有正当行政程序才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，才是真正保障公民权益的公正而民主的程序。在此基础上，本文重点探讨了正当行政程序的传统判断模式和整合分析模式。
【关键词】行政程序；正当行政程序；利益衡量；整合分析；最低限度公正
【全文】
一、引言
自20世纪80年代末以来，在中国这一传统的“重实体、轻程序”的国度中逐渐形成了一股“程序热”的研究浪潮，学者纷纷著书立说，批判反思传统的程序观念，引进介绍现代西方的程序理念。这些从不同视角对行政程序及程序法进行的阐述，对于构设未来中国统一的行政程序法典、从整体上推进行政法治建设无疑是有益的。据笔者所知，行政法上尚无其他课题能同时得到这么多专家学者的关注。著述之多，令人切实感到行政程序的重要性。有些论者甚至提出了“法即程序”的观念， [1]从表面看其似乎很重视程序，但实质上却不无对程序的误解之处，不无对法治的实体与程序关系的误解之处。强调程序的重要性，无疑可以纠正我们传统的一些错误观念，但对于法治而言，它不是惟一的，人为地夸大程序的意义，既是对程序意义的误解，更可能因为“程序功能的超载”而导致人们对程序功能的失望，矫枉过正往往会弄巧成拙，所以有学者警告道：“仅依靠程序以达致正义，乃是现代自由主义的谬误。而正是这种谬误使希特勒那种全权性政权获得形式合法性具有了可能。” [2]于是起源于英美法的正当法律程序（due process of law）由于其承载着一定的价值理念，使法律程序具有某些实质性的内容，而成为建构各种程序的基准与指南。“在我国的法治国家建设中，首先必须高度重视法律程序的建设和完善，但同时，这种法律程序的建设有表现具有实质性的内容，而不仅仅是‘为程序而程序’的法律形式正义，不具有实质内容、缺乏明确目的指向的法律程序极有可能流于过场，从而导致程序的夭折。” [3]因此，这就要求在辩证地处理好程序与实体关系的同时，关于行政程序本身我们也要辩证地对待。目前中国在有关行政程序价值的研究中，过于强调其正面效应，而忽视对其负面效应的研究，这种做法应予以纠正。行政程序不必然就是“正当行政程序”，只有正当行政程序“才具有目前诸多论者所主张的价值，才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，是为保障公民权益而由法律规范规定的、公正而民主的程序；而一般的行政程序则往往具有正负两方面的效应。实际上，人们在强调程序价值的时候，已经自觉或不自觉地将正当程序视为其赖以主张的对象。” [4]据此，笔者以为当前学界、实践界主张要重视行政程序时的话语语义，其实不应是笼统地指一般的行政程序，而应是正当行政程序。本文所要解决的重点问题是如何判断行政程序的正当性。
二、正当行政程序的传统判断模式
究竟什么样的程序才算正当呢？在美国，这个问题被称为是正当法律程序所面临的三大课题之一，历来受到学界与实务界的广泛关注。“判断程序保障到什么程度才算正当，已成为正当法律程序最重要的问题，而判断标准的建立，也成了对法院的重大挑战。” [5]从历史的视角来看，人们构建的判定一项程序是否具有正当性的模式大体有五种：
