美国联邦政府律师制度探源
孙建
【全文】
笔者于6月中至9月中参加中央国家机关中青年干部公共政策（Public Policy）培训班，到美国斯坦福大学进修。在美期间，笔者较为广泛地了解了美国的司法制度。但是说到关注美国联邦政府律师制度，还是由于同美国部分人士的接触而引发的。在和美国一些人士的接触当中，当我介绍我来自中国司法部的时候，不管是教授、政府官员还是一般的老百姓，他们的第一反应往往是：你是一个律师？后来我才发现难怪美国人有这样的反应，因为美国联邦司法部雇用大量的律师为联邦政府工作，代表政府处理涉及政府和各部门的各种诉讼。除了司法部之外，联邦政府内阁部门、法定机构和一些独立机构，也都有自己的法律顾问办公室，雇用相当数量的律师。这些律师服务于联邦政府或部门，构成了“政府律师”这个特殊群体，成为联邦政府运行的重要支撑。
一、政府律师制度的发展演进及现状
政府（Government），在美国人的思维里是个大概念，包括立法（Legislative Branch）、司法（Judicial Branch）和行政（Executive Branch）三个体系。所以谈到政府律师（Government Lawyers），往往包括为国会工作的律师和为联邦行政部门工作的律师两部分。而我们所说的政府一般是个狭义的概念，把立法和司法机关排除在外，因此本文只考察为美国联邦总统和联邦行政部门工作的政府律师，使用的“政府”概念只限于联邦政府行政体系。
在笔者查阅到的几部介绍政府律师制度的著作 中，开篇就讲Attorney General这个职位，是联邦政府的首席法律官员，国内习惯上翻译为司法部长或者总检察长 ，再或者解释为司法部长兼任总检察长 。但是笔者在查阅资料时发现，Attorney General这个职位，实际上是先于司法部产生的。早在美国建国之初，1789年司法法案 在规定了联邦法院体系设置的同时，就设置了Attorney General这个职位，其职责有两项：一是代表联邦政府向联邦最高法院提出犯罪指控，处理与联邦政府有关的诉讼；二是应美国总统和部门首长的要求，就法律问题提出意见和建议。当时设立了只有Attorney General一个人的办公室（Office of Attorney General），其角色相当于总统的法律顾问和联邦政府的检察官。当时，Attorney General也不是内阁成员，但是由于内阁会议讨论的问题常常涉及法律，据说华盛顿总统要求Attorney General参加各种内阁会议，因此这个职位就被作为内阁职位认可了。但是联邦司法部的设置却是在有了Attorney General这个职位的将近一百年以后。1870年美国国内战争结束后，涉及联邦政府的诉讼大增，于是只得雇佣私人律师办理，而雇用私人律师的费用十分昂贵。鉴于这种情况，美国国会决定设立司法部，Attorney General为司法部的首长 ，同时设立Solicitor General协助Attorney General工作。如果我们把最初的Attorney General译为司法部长，那么颇有点先有了和尚再建个庙的味道。当然，1870年后，Attorney General成了名副其实的司法部长。关于这个职位的来源，笔者查阅了一些资料，最后发现这个职位源于英国。最早英国国王的私人法律顾问就称为Attorney General，还有一个助手叫Solicitor General。美国司法部设立了Solicitor General职位之后，原属司法部长的一些职能实际上转给了Solicitor General，由其总管司法部的诉讼法律事务，包括在联邦最高法院代表联邦政府出庭。Solicitor General不仅是行政体系的一名官员，还被认为对联邦最高法院负有责任，被视为联邦最高法院的“第十名”法官 。
