行政程序中正当化装置的基本构成——关于日本行政程序法中意见陈述程序的考察
朱芒
【全文】
我国的《行政程序法》已进入立法程序的研究起草阶段，①这标志着法制建设进程开始进入到通过成文法典的方式保护私人权利利益的阶段。在起草我国的《行政程序法》时，必然将面对如何在实定法体系之中建构具有正当性的条文内容的问题。其中，程序参加人的意见陈述程序，尤其是其中居于行政程序核心地位的听证程序如何建构，对行政程序法律制度的整体起着关键性的作用。②
在行政程序法律制度体系之中，听证等制度构成了正当程序的基本内涵，③同时包括听证程序在内的意见陈述程序属于一种装置性质的行政程序制度，其对作为过程的行政程序具有正当化的作用④在这方面，业已于1993年11月颁布的日本《行政程序法》的相关内容及其形成过程，无疑将对我国的行政程序法律制度建设具有借鉴意义。
一、意见陈述程序的种类
在日本的行政法学中，学者们对意见陈述程序有不同的分类法。有时，意见陈述程序，即行政厅在作出意思决定之前预先听取相对人意见的制度被称之为听证，⑤这是最广义层面而言的听证概念，即听证等于听取意见。但在通常情况下，意见陈述程序则是由一系列程序制度组成的，听证程序只是其中的一种制度。
在《行政程序法》中，立法者设置了三种听取意见的程序制度，即设置在不利益处分领域中的被称为“听证”的听证制度、⑥赋予辩明机会（以下称为“辩明程序”⑦）和设置在对申请的处分领域中的公听会制度。具体内容如下：
（一）听证程序
《行政程序法》中，听证程序适用的对象是撤销许可认可，⑧或者直接剥夺当事人的资格或地位等使当事人遭受特别重大的不利益的不利益处分，即当行政厅⑨作出这些特定不利益处分时，当事人或参加人有权以口头方式表述意见，提交证据文件和向行政厅的职员提问。
《行政程序法》规定的听证程序属于事实审型听证程序，即该法律设置了类似于法院司法程序中的事实审理程序，例如赋予行政程序的参与者证据提交权、反证或反驳权等。⑩正因为如此，有学者认为，在行政程序法律制度中，听证作为以权利保护为目的的行政程序，立法者应根据相应的立法宗旨和目的，尽可能建立类似诉讼程序的行政程序。(11)
听证程序是最为重要的意见陈述程序，其构成正当程序的基本内容。(12)
（二）辩明程序
《行政程序法》还规定了与听证程序不同的辩明程序。辩明程序是适用于听证程序所适用的特定不利益处分之外的不利益处分的程序。除了行政厅允许的情况之外，辩明程序以书面（辩明书）方式进行。相对于《行政程序法》规定的听证程序，辩明程序属于一种略式听证程序。(13)除了是否采用口头方式进行之外，听证程序与辩明程序还在案卷、报告书、文件查阅等方面的程序保障上有所不同。
（三）公听会
《行政程序法》除了规定听证和辩明程序之外，第10条还规定了公听会制度。该条设置的公听会制度是针对行政厅作出对申请的处分时听取第三人意见的程序制度。
（四）《行政程序法》之外的听证程序
《行政程序法》规定了3个种类的意见陈述程序，但是，这类程序并不仅仅限于《行政程序法》之中，在其他的一些单行法律规定也规定有除此之外的其他种类的意见陈述程序，即在《行政程序法》规定的听证程序之外，在（广义的）听证范围之内，日本法律制度中还存在着未被《行政程序法》所吸收的听证程序，其中，最为常见的有以下几种程序。
1.听取意见
例如，《道路交通法》第104条规定，当驾驶员被扣减分数达到一定量时，作为行政厅的公安委员会作出撤销驾驶执照或停止驾驶执照效力的处分之前必须公开“听取意见”。这是属于《行政程序法》之外的意见陈述程序制度，《电波法》第99条之12，《广播法》（放送法）第53条之11中也规定了同类的意见听取制度。
2.公听会
如上所述，《行政程序法》在对申请的处分领域设置了公听会制度，但公听会制度不仅仅停留在这个范围之内，其还存在于《行政程序法》之外的其他法律制度之中。例如《
城市规划法》第
16条第1款、《土地征收法》（土地收用法）第23条等单行法律也同样设定了听取“居民的意见”或“一般意见”的公听会制度。
3.提交意见书
公听会属于广泛地听取意见的一种程序法律制度，同样具有这样作用的还有提交意见书的制度。例如，《
城市规划法》第
17条第2款以及《土地征收法》第25条第1款就规定了通过提交意见书的方式陈述利害关系人或居民意见的制度。与公听会相比，尽管提交意见书是以书面形式表现意见的制度，但两者之间没有本质性差别。(14)
