可以看出，备案类行政“黑名单”的主要目的，在于行政机关管理的有效，发生于行政主体之间，是一种内部行政行为。内部行政行为不直接对外部相对人发生法律效果。表面看起来，在我们所列举的例子中，备案“黑名单”似乎引起了行政相对人权利义务的变化，是对行政相对人权利的剥夺（或限制），义务的增加（或增强）。但仔细分析会发现，备案类行政“黑名单”是以管理相对人有违法或违规行为，并且被限制某种行为为前提的，备案只是为了保障这种限制措施得到有效、准确实施而采取的配套性措施，仅局限在特定的行政机关内部使用，因而这种限制不是备案功能本身产生的。因此，我们认为，备案类行政“黑名单”在法律性质上，当属一种特殊的内部行政行为。
4、普法类行政“黑名单”，不应认定为具有法律效力的行政行为。在我们国家，行政法学上的行政行为，特指行政主体通过行政人，依法代表国家，基于行政职权所单方作出的，能直接或间接引起法律效果的公务行为。具有四个方面的法律特征：第一，在主体上，行政行为是由行政主体通过行政人作出的。行政行为体现了行政主体与行为主体的高度统一。第二，在性质上，行政行为是一种公务行为，而不是一种私人行为。换句话说，行政行为是体现国家意志的国家行为，因而它具有强制力。第三，在方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。第四，在效果上，行政行为是一种能直接或间接引起法律效果的行为。也就是说，行政行为的作出，能对行政相对人直接或间接地发生法律上的影响，即导致权利义务的增减。而公布十大案件这类行为，是在追究了案件当事人的行政责任，乃至刑事责任后，出于普法宣传教育的目的，将案情向社会不特定的公众公布。不会直接或间接的导致行政相对人权利义务的增减。因此，它不是一种法律行为，而是一种事实行为。
（二）设置行政“黑名单”是否应有法定依据
基于前面对四类行政“黑名单”的法律性质的分析与界定，课题组认为，对于设置行政“黑名单”是否应有法定依据，也应区别对待。
1、惩罚性行政“黑名单”，应由法律、行政法规作出明确规定。只要前面的法律性质分析成立，那么，对是否要有法律依据就不难认定：作为具体行政行为，应当依法设定。而且，因为我们认定惩罚性行政“黑名单”为《
行政处罚法》第
八条所规定的第七类罚种，即法律、行政法规另行规定的其他行政处罚，那也就意味着这类行政“黑名单”只能由法律、行政法规来设定，地方立法中无权设定这类行政处罚。
2、警示性行政“黑名单”，应有规章以上的法律规范性文件作为依据。如前所述，我们认定警示性行政“黑名单”在法律性质上最接近行政指导行为，根据学界当前的倾向性观点，行政指导为一种新型的具体行政行为。作为行政指导类的具体行政行为，应有相应的法律、法规、规章依据，规范化运用。应严格遵循法的效力等级的要求，国家法律、行政法规、规章有规定的，地方应严格执行，可以作细化的实施性规定。若国家法律、行政法规、部门规章没有规定，可以在地方性法规、规章中予以创设。在救济问题上，分不同的情况有两种处理方式：若不特定相对人根据行政机关的指导为或不为一定的行为，致使自身或他人利益遭受损害，经事后查明，行政机关指导确实有误，根据行政法上对具体行政行为责任承担的要求，作出指导的行政机关应承担相应的指导错误的责任；利益遭受损害，经查明，行政机关指导无误的，由接受指导的不特定相对人自己承担损害后果。
3、备案类行政“黑名单”，可通过制定规范性文件予以规范。根据前面的分析，这种类型的行政“黑名单”在法律性质上是一种特殊的内部行政行为。据此我们认为，备案类行政“黑名单”，不一定要有法律、法规、规章的明确依据，但应纳入政务公开的范围，实施的行政机关应当制定规范性文件，对操作的主体、程序、权限等加以规范。
4、普法功能的行政“黑名单”，无需法定依据，但不应作为常态加以运用。这类行政“黑名单”由于不构成行政行为，无依据实施是可以的。要强调的是，行政机关选择并公布典型案件也应采取谨慎的态度，并要注意一些事项，如案件是否具有典型性，案件是否是近期发生的，宣传报道的客观性等。因为若所选案件不具有典型意义，或发生时间较长（通俗一点说，就是翻陈年旧帐），进行公布就有可能引起行政相对人权利义务的变化，可能由事实行为转化为法律行为，也会引发对行政机关的诉讼。课题组认为，这种行政“黑名单”可以在一定程度上存在，但不应作为常态。实践中，已经发生行政机关实施普法功能的行政“黑名单”，在行政诉讼中被法院以缺乏法律依据和缺乏公正性（同样的违法案件，有的被曝光有的未被曝光）而撤消的案件。当然，对此我们认为可以商榷和探讨。
