二、行政“黑名单”的现状
调查本报告着重对行政机关运用“黑名单”的现象进行法理上的分析研究。为表述的方便，我们把此类被研究现象概括性地表述为“行政‘黑名单’”，以示与行业、企业、法院等“黑名单”现象的区别。为保证研究结果客观、准确，并能反映现实，我们在研究初期设计了问卷调查表，下发到市政府各委、办、局法制机构，就2004年“黑名单”实施次数、实施依据、实施过程中遇到的障碍等情况进行了书面调查。向市政府各委、办、局法制机构共51家单位发出了书面调查表，收到了28家单位的反馈意见，其中实施了“黑名单”的单位11家，占有反馈意见单位总数的39.3%，没有实施“黑名单”的单位17家，占有反馈意见单位总数的60.7%。
经对收到的反馈意见进行分析、归纳、比较，发现实践中行政机关所实施的行政“黑名单”大体可作如下分类：
（一）根据行政“黑名单”有无依据来分，可分为有法定依据和无法定依据两类
1、有法定依据。主要是依据法律、法规、规章的明确规定，设立并实施行政“黑名单”。要说明的是，我国的法律、法规中少有关于授权行政机关对企业、个人进行公开曝光的直接规定，主要是一些间接性规定，如规定可以在监管单位的网页上予以公布，以便公众查询。换言之，这种信息的获取，公众要在主动、积极搜集的情况下才能获得，并且往往有所限制（因行政机关的主页有可能有密码要求等），而不像在电视、报纸、电台新闻等媒体中一旦公布，就会全社会皆知。
如上海市建设工程安全质量监督总站，以及上海港建设工程安全质量监督站的对建设工程安全质量责任主体和有关机构不良记录公开曝光，就是依据国家建设部的部门规章，设立并实施的“黑名单”制度。相应的法律依据为《
建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法》第
16条1款：“省、自治区、直辖市建设行政主管部门，应定期在媒体上公布本行政区域内的不良记录。”第16条2款：“市（地）建设行政主管部门也可定期在媒体上公布本行政区域内的不良记录。”第17条：“建设行政主管部门或其委托的工程质量监督机构，应将不良记录备案中所涉及的在建房屋建筑和市政基础设施工程的质量状况予以公布。”
2、无法定依据。一些行政机关针对不规范行为实施的行政“黑名单”，在现有法律、法规、规章中没有相应的依据。如上海市司法局建立的律师、公证员、基层法律服务工作者法律服务诚信系统。主要是由司法局法制处在东方律师网披露对违法律师的行政处罚决定书，公布其违法行为，降低其信用等级。但是现有法律、法规中并没有这方面的相应规定。
（二）根据行政“黑名单”适用范围不同，可分为外部“黑名单”和内部“黑名单”两类
1、外部“黑名单”。主要是将企业、个人的违法违规行为向社会公开曝光，任何单位、个人若愿意，都可以掌握这种不良信息记录的“黑名单”。具体又可细分为有附加条件的外部“黑名单”和无附加条件的外部“黑名单”。前者主要是向社会的部分特定公众公开，或在特定媒体（特定网页、特定领域的杂志）上向全体公众公开，公众要获得相关信息，必须主动索取；后者是在大众媒体上无条件向不特定的公众公开。
如上海市劳动和社会保障局公布的违反劳动保障法律法规单位名单，就是无附加条件在大众媒体上向全社会公开的“黑名单”。如前所述，我国法律、法规、规章中少有“黑名单”的直接规定，即使有，也多是一些间接规定，关于无附加条件的外部“黑名单”的规定更是少之又少。就所收到的反馈意见进行分析后，发现只有《
劳动保障监察条例》第
22条是关于无附加条件的外部“黑名单”的明确规定。该条规定，“劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案。用人单位有重大违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的，由有关的劳动保障行政部门向社会公布。”上海市劳动监察总队2004年依据此规定，在电视、报纸等媒体上分26次，对总计77家用人单位进行了公开曝光。
而在实践中，无附加条件公布的外部“黑名单”数量是非常多的，在网络中进行搜索，可以得到成千上万条信息。有不合格食品“黑名单”、“地条钢”生产企业“黑名单”，还有如上所述的用人单位“黑名单”等等。可以发现，无附加条件的外部“黑名单”多在食品、药品、劳动保护等关乎群众生命安全的行政管理领域。在这些领域，群众有知情权从而有效地对自身权益进行保护是非常重要的，但是这种“黑名单”的公布却往往无依据可循，这不符合依法行政的基本理念。在我们收到的反馈意见中，相关行政机关也表达了强烈的立法意愿。
2、内部“黑名单”。指不向社会公众公开，只在实施单位内部掌握的“黑名单”。在我们收回的调查反馈意见中，虽没有有关内部“黑名单”方面的反馈，但从我国相关法律规定中可以看出，实践中这种“黑名单”是存在的。《
中华人民共和国行政许可法》第
78条规定，“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假申请材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”第79条规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依据以上规定，有行政许可权的行政机关有必要对有不良记录的许可申请人建立内部诚信档案，即时进行审查，以作出申请人是否符合再次申请许可条件的决定。
