行政“黑名单”的相关法律问题研究
刘平 史莉莉
【摘要】●“黑名单”针对的对象在外部表现上是一种违法、违规行为，在内在特征上是一种危害社会公共利益、行业利益或企业利益的行为 ●就行政“黑名单”而言，在给违法、违规行为以威慑的同时，极有可能会侵犯企业、个人的名誉权、知情权、申辩权、听证权、复议权、行政赔偿权等权利，不利于市场经济条件下对市场主体的尊重和保护，应慎用行政“黑名单” ●行政“黑名单”按功能可分为四类，即惩罚性行政“黑名单”、警示性行政“黑名单”、备案性行政“黑名单”和普法性行政“黑名单”。对惩罚性的行政“黑名单”，地方立法中不应设定；对警示性、备案性行政“黑名单”，地方立法中可以设定，但应作出相应的规范，其中警示性行政“黑名单”应由规章以上的法律规范性文件设定；备案性行政“黑名单”，应由有必要实施这类“黑名单”的行政机关制定规范性文件予以规范；普法性行政“黑名单”，无需法律依据，但不应作为常态运用。
【全文】
引言
在计划经济和以后的管制行政时代，政府部门习惯通过行政审批管理社会。而在社会主义市场经济体制下，充分尊重市场主体权益，按照市场内在规律办事，是保持市场经济活力的根本。2004年7月1日《
行政许可法》实施以后，遵循“能事后监管的都不设定许可”的原则，对行政许可设定权予以上收和规范。过去行政机关习惯了“重事前审批、轻事中监管”，大量的行政审批被取消后，要求行政机关加强对市场行为与社会生活的日常监管，这是推进行政管理体制改革的助动力；要求政府从管制行政向服务行政演进，尽量少使用传统的限制性行政手段，而主要依法日常监管和进行行政指导。在这种背景下，一些行政机关开始更多地运用“黑名单”，对违法、违规企业、个人进行公开曝光，或对其建立不良记录档案，以增强执法威慑力，填补审批取消后行政强制力的不足和弱化。
《
行政许可法》的最终目的在于促进政府管理理念的变革，由事前审批的管理方式转变为事中或事后监管，将部分管理职能移交给中介机构、行业组织，或通过市场机制进行调节。同时，政府转变职能，变管理为服务、全能政府为有限政府。从加强日常监管，增强执法威慑力的角度来看，“黑名单”的确是一种行之有效的监管方式，有许多违法、违规主体不怕罚款，就怕在媒体上曝光。但若运用不当，极有可能变过去的“以审代管”为“以曝代管”，是又一次执法惰性的体现。再加上“黑名单”往往是面向社会公众，也很可能会侵犯被监管者的相关权益。因此，对行政机关运用“黑名单”一定要建立必要的立法和执法的规范，使之成为一种符合法治理念的“良法之治”。
总的来说，目前行政机关对“黑名单”的运用有增加甚至泛化的趋势。同时，实践中行政机关实施的“黑名单”缺乏应有的规范，有相当一部分是没有任何法律、法规、规章依据的。现行法律、法规、规章中没有关于“黑名单”的直接规定，有的也只是一些间接规范。根据我们对行政机关实施“黑名单”情况的调查，有依据而实施“黑名单”的行政机关希望更多的运用这种手段，希望“黑名单”能被国家法律允许作为一种监管常态存在；无依据实施“黑名单”的行政机关则希望通过尽快制定相关法规、规章，为“黑名单”的实施提供合法性保障。“黑名单”监管的有效性，主观上立法的需求，以及实践中运用的泛化和不规范，决定了确有必要在立法和执法中对行政“黑名单”的运用加以规范，形成制度，使其更好的发挥应有的法治功能，这也正是本课题研究的目的所在。
一、对“黑名单”现象的基本分析
为了对行政机关运用“黑名单”的行为有更准确的把握，我们先在更广的视野下对“黑名单”现象进行了观察，发现这并非行政机关的专利，其运用领域十分广泛。初步分析，有以下几个特点：
（一）运用“黑名单”的主体多样
目前，不仅有行政机关根据日常监管的需要，实施“黑名单”，行业协会也将曝光“黑名单”作为一种维护行业利益的有力手段，加以运用。例如，我国棉花协会就在借鉴国际通行做法的基础上，于2005年初起草了中国棉花行业实施“黑名单”的试行办法——《涉棉企业不良行为警示制度实施办法》。据此办法，涉棉企业在棉花购销经营活动中，发现企业有违约行为，可直接向中国棉花协会投诉。协会收到原诉方投诉后，将给被诉企业发去调查函，要求其在15个工作日内提供无过失的证据。若被诉方在规定时间内无反馈意见，或提供的证据不够充分，协会将把该方企业列入“不良行为企业警示名录”。另外，政府公布的有掺杂使假、以次充好等严重质量违法行为的企业，以及地方棉花协会所提供的有不良行为的企业，不执行仲裁结果或者法律判决的企业，也会被列入“不良行为企业警示名录”。该名录将在协会网站及有关媒体上公布，并及时抄送政府有关管理部门和相关的银行。
