这样，在同一个区域，不论是因修建国道而被国家先征收土地再划拨给公营企业或机构失去土地的农民集体，还是因设立开发区而被国家先征收土地再出让给开发商失去土地的农民集体，都能得到大致相当的补偿安置费用。他们本来就应得到基本相同的待遇，因为，无论是修建国道还是设立开发区，都不是这些失地农民可以决定或通过努力可以改变的，他们所获得或失去的一切都与他们的智慧、勤勉抑或愚笨、懒惰无关。我们会发现：上述设想与那些少数一夜暴富的个别农民群体争利，却可惠及九亿农民和实现其他社会整体利益，实现初始分配的公平。
　　在此，还有必要对一个重要的观点作出回应。持“变革派”观点的学者主张将现“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，并开放农村集体土地流转市场。对于其中涉及的分配正义，即把社会性投资所形成的土地增值完全归于被征土地的农民名下导致的不公正，有学者主张可以国家税收的方式加以调节。[32]众所周知，税收调节是实现社会收入平衡的再分配方式，是外部调节，是财产外调节。而土地征收是实现社会收入平衡的初始分配方式，是内部调节，是财产内调节，是在未明确界定私人财产利益时的基础调节。两相比较，后者的调节更彻底，分配正义实现得更充分。举例来说，在农民集体与用地者直接进行民间土地交易获取了完全土地收益的情形下，若以税收调节，由于不同的农民集体其交易能力不同，面对的交易对象不同，选择的交易时机不同，特别是土地稀缺程度不同，不能避免同一区域不同的农民集体税后所获利益仍存在巨大差距。此外，若放弃征收调节，而仅以税收调节，避免农地转用失控的问题也相当棘手，并且若就此对农民强行加以控制，又会形成农民之间新的利益不平衡。
　　上述构想设计了一套以政府为主导建立失地农民的社会保障并兼顾农民的发展且由政府整体让利于农民集体的土地征收补偿安置方案。由于强调将失地农民作为一个整体——利益共同体——加以保护，并建立了基金这样的社会互助形态，因而，这是我国土地征收中的政府、社会联动模式的另一种表现形式。
　　六、余论：中国特色与西方模式
　　我国土地征收制度包含的不是民法意义上所有权的变动，整体效益、实质公平等公共政策的考量都内含在里面。这是因为：一方面现阶段我国集体土地受到国家严格的用途管制，政府对建设用地实行垄断供应；同时，集体土地所有权不完整、不真实。因此，规定只有基于严格的“公共利益”目的才可征收农民集体土地脱离现实基础也不具有理论上的合理性。另一方面，现阶段我国的集体土地不可能实现真正意义上的自由流转，因此，被征地农民也不可能完全依西方的土地征收理论按市场价获得补偿。这一问题的解决涉及整个社会的宏观利益格局包括城市与乡村、近郊与远郊及产业政策方面的调整与平衡。其解决既需要依托政府，又需要以社会调节机制制约政府；既需要政府整体性向农民让利，又需要农民和其他社会成员转变观念抑制极端个体利益膨胀倾向，服从政府的合理安排。这就是土地征收制度的中国特色。然而，对于土地征收制度的西方模式，我国并非完全不可以学习、借鉴，问题之关键是学习、借鉴的时机与条件。在实行西方模式土地征收制度的国家或地区，土地利益的初始分配早已完成，土地私权已经塑造完成。而我国包括集体土地所有权在内的许多土地权利都还没有完成这一过程。真正错误的不是西方的理论，而是我们的操之过急。目前，只有出让土地使用权才是一项基本被塑造好的土地私权，因而，真正可适用西方土地征收理论的情形，发生在因公益目的而提前收回出让土地使用权时。如此重要的一点恰恰被许多人忽略了。
　　
【注释】参见龙翼飞、杨一介：《土地征收初论》，《法学家》2000 年第6 期;陈平：《土地征用制度的完善》，《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2004 年第3 期;费安玲：《对不动产征收的私法思考》，《政法论坛》2003 年第1 期。
参见赵理尘、姜杰：《国外城市土地利用制度及其对我们的启示》，《法学论坛》2003 年第2 期;周诚：《完善我国土地市场的几点思考》,《中国房地信息》2004 年第4 期; 周舟：《国外失地农民补偿办法》，《国际金融报》2003 年9 月22 日。
金锦萍:《农村集体土地“所有权”的困境与出路》,载王利明主编:《物权法专题研究》(下册) ,吉林人民出版社2002 年版,第1019 页。
江平主编:《中国土地立法研究》,中国政法大学出版社1999 年版,第257 页,第256 页。
陈小君等:《农村土地法律制度研究———田野调查解读》,中国政法大学出版社2004 年版,第274 页,第277 页。
现在学术界盛行一种理论,即将国家(政府) 的权利(力) 作二元肢解——政府通过行使行政权即可实现公共目的,政府在行使所有权等财产权时可以不考虑公共目的而像私人一样追求经济利益最大化。笔者反对这样的观点,认为国家土地所有权恰恰同时蕴涵着权利与权力双重因素,在大多数情况下无法进行二元肢解。其原因在于:国家土地所有权的存在之直接、显见目的是为了实现社会公共利益。
对集体所有权的性质虽然有抽象的集体所有说、共有说、总有说、法人所有说等多种学说,但它们都试图将集体所有权规范成符合民法特征的概念。参见王利明:《物权法论》,中国政法大学出版社1998 年版,第515 - 521 页;孙宪忠:《确定中国物权种类以及内容的难点》,《法学研究》2001 年第1 期。
所谓“上级所有权”,是指领主和地主享有的管理权、处分土地权及收取佃租、地租或接受其他代偿义务的权利。参见李景琛:《日耳曼法概论》,商务印书馆1994 年版,第51 页。所谓“下级所有权”,又称“利用所有权”,系指家臣向领主或地主缴纳一定地租,而对土地享受使用与收益权(经济权能) 。参见陈华彬:《土地所有权理论发展之动向》,载梁慧星主编:《民商法论丛》第3 卷,法律出版社1995 年版,第68- 69 页。
罗马法的土地所有权又被称为个人的土地所有权,其行使具有绝对的自由。在此个人的土地所有权下,土地所有权完全为私权,个人对自己所有之土地得自由买卖交易并转为金钱资本。参见陈华彬:《土地所有权理论发展之动向》,载梁慧星主编:《民商法论丛》第3 卷,法律出版社1995 年版,第68 页。
“较之罗马法,日耳曼法所有权观念与制度具有以下特征:1. 社会的、封建的身份关系渗透于物权关系的各个方面。例如土地所有权既是财产权、利用权,也是身份权和领主对农奴的支配权。”梁慧星、陈华彬编著:《物权法》,法律出版社1997 年版,第109 页。
“……本世纪后半期,法律正在限制财产所有者的所有权。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利,正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则。”伯纳德·施瓦茨:《美国法律史》,王军等译,中国政法大学出版社1990 年版,第306 - 307 页。
参见姚洋:《中国农村土地制度的法律思考》,http :/ / WWW. civillaw. com. cn/ weizhang.
参见美浓布达吉:《公法与私法》,黄冯明译,中国政法大学出版社2003 年版,第106 - 107 页,第110 - 111 页。
参见黄祖辉、汪晖：《非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿》，《经济研究》2002 年第5 期。
参见曹建海：《论中国土地制度与重复建设之关联关系》，《发展研究参考》2004 年第16 期。
参见史际春、邓峰：《经济法的价值和基本原则刍议》，《法商研究》1998 年第6 期。
参见朱道林、沈飞：《土地征用的公共利益原则与制度需求的矛盾》，《国土资源》2002 年第11 期。
博登海默:《法理学、法哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999 年版,第265 页。
在我国,虽然县级人民政府对农民集体所有的土地进行了登记造册,核发了集体土地所有权证,确认了所有权,但在实际操作中,乡 (镇) 、村、村民小组之间对到底由谁享有所有权争议很大,各自的利益边界依然模糊。
罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988 年版,第73 页、第312 页。
在发达的市场经济国家就不存在这一问题。这些国家在因“公共利益”而强制征收私人土地时均给予市场化补偿,但我国目前还做不到这一点,笔者认为也不应该做到这一点。
参见赵理尘、姜杰：《国外城市土地利用制度及其对我们的启示》，《法学论坛》2003 年第2 期。
参见董炯:《宪政模式的变迁与行政法的兴起》,载罗豪才主编:《行政法论丛》第3 卷,法律出版社2000 年版,第58 页; 哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东译,学林出版社1999 年版,第178 页。
参见朱道林：《现行征地补偿制度的五大误区》，《国土资源》2004 年第6 期。
参见郭洁：《论土地价格法律规制的若干问题》，《法商研究》2005 年第2 期。
参见大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001 年版,第198 页。

第 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 页 共[8]页