我国土地征收制度的政府、社会联动模式之构想-法搜-中国法律信息搜索网

　　四、需要什么样的政府与如何制约政府——政府、社会联动模式论证之一
　　“变革派”基于个体效益、形式公平——交易正义——的考量，主张将政府征收土地的目的严格限定为 “公共利益”，政府管得越少越好；在限制政府行使土地征收权的同时，强化集体土地所有权，以对抗政府滥用土地征收权，并开放农村集体土地流转市场。由此可见，该方案的实质是以市场来制约政府。
　　笔者基于整体效率、实质公平——分配正义——的考量，反对将政府征收土地的目的严格限定为“公共利益”，主张政府管得相对多一点，因为政府在实现分配正义方面的作用具有不可替代性。在笔者为我国土地征收制度所开列的处方中，因无法证明农民集体对土地拥有完整的被塑造好的民法上的财产所有权——私权，因而其不能对抗政府的强制征收。笔者认为，政府实施土地征收不必界分公益目的与非公益目的，所有的开发建设活动需要使用集体土地的都必须先依法征为国有并一并纳入土地有形市场，再由国家出让或划拨给用地者，杜绝用地者与农民集体经济组织直接协商，最后由国家统一对农民进行补偿。
　　进一步分析就会发现：我国现行的不界分“公共利益”与“非公共利益”的土地征收制度，并非不具有合理性、正当性，而是不具有系统性与自恰性，特别是政府在其中定位不准、作用不明。具体表现为：(1) 一方面土地征收依托于政府公权力的行使，具有强制性，国家和地方制定有统一的补偿安置标准，本应严格按法定程序，依据法定标准对失地农民进行补偿安置；另一方面，为避免社会矛盾激化，又允许征地单位与农民就补偿安置费用另行协商并签订协议，致使农民对土地利益的期望值不断高涨，法定标准被搁置，征地费用不断攀升，若协商不果强制征收阻力强大，即便是符合狭义“公共利益”的国家重点工程，在征地中若不支付高于法定标准的补偿安置费也往往难以顺利实施。(2) 一方面土地征收强调政府在其中的主导与决定作用，赋予政府相当大的权力；另一方面，为淡化甚至规避政府因此可能承担的义务与责任，又规定由用地单位负责向被征地农民给付补偿安置费用。本来，上述规定仅适用于先征收再由政府划拨给特定用地单位使用的情形，但在一些因实施商业性开发而由政府先征收土地再出让的经济活动中，有些地方政府与受让方也违规操作，政府仅收取净土地使用权出让金，而由受让方直接负责对被征地农民集体实施补偿安置。因此，在我国这种由政府居间，由被征地农民集体与用地者就征地事宜直接发生法律关系的现象极为普遍。而一旦被征地农民与用地者就征地事宜发生纠纷，政府为避免在纠纷中直接承担责任，便将用地者推上前台，自己“淡入”幕后，扮演一个“仲裁人”的角色。这是一个极其具有“中国特色”的制度设计。这样，固然减轻了政府机构的压力，但同时也无异于为政府官员的官僚主义和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。在有关恶性事件成因的诸因素中，有关官员的冷漠和资本的贪婪显然是引发民怨的重要因素。政府“淡入”幕后实为以不作为的方式规避其公共服务的职责。事实上，无论何种纠纷，政府无疑是这些纠纷的始作俑者，应当在法律上承担不可推卸的义务和责任。[24]
　　基于前述对政府在土地征收中功能、作用的认识，笔者认为我国土地征收法律制度调整的基本社会关系应重新构建：将政府与被征地农民集体作为最基本的关系范畴，政府为法律上的征收者，由政府依法定程序实施征收行为，依法定标准直接对被征地农民集体实施补偿安置。因此，应阻却用地者与被征地农民集体在法律上直接的利益联系，以杜绝各种名为征地补偿安置而实为公开的或隐蔽的集体土地所有权或使用权的交易。
　　这是一个强化政府功能、突出政府作用的制度模型。然而，我们又不得不承认：政府仅是“必要之恶”。在政府行为上，决策者个人利益的约束和集团利益的冲突不可避免，政府行为受此影响，“寻租”、腐败、权力滥用与政府行为共生。“地方政府存在征地- 储地- 出让的巨大利益动机， (这) 激励了地方政府(实施)为卖而买的征地行为。”[25]政府是应该被怀疑的，也是应受制约的。区别于“变革派”以市场来制约政府，笔者希冀以严格的法律程序和社会调节机制来实现对政府的限制。关于以严格的法律程序限制政府，持“改良派”观点的学者已多有论述，[26]兹不赘述。在此，笔者仅就如何通过社会调节机制来实现对政府的限制略加说明。