我国土地征收制度的政府、社会联动模式之构想
赵红梅
【摘要】我国集体土地所有权受到国家严格管制，其地位实为“下级所有权”、“准所有权”或“大使用权”，其性质实为“公共性权利”；同时基于分配正义的考虑，我国土地征收制度不需要界分“公共利益”与“非公共利益”，也不能以市场化的方式或标准对失地农民予以补偿。完善我国土地征收制度的政府、社会联动模式，利用社会调节——公共决策的机制——限制政府，并由政府整体让利于农民集体——建立区域性的土地征收补偿基金——才是最佳选择。如此将农民作为一个整体——利益共同体——加以保护，就可以实现整体效率和实质意义上的公平。
【关键词】公共利益；“准所有权”；分配的正义；社会调节；补偿基金
【全文】
一、引言：问题与学说
我国土地征收制度，是指国家(以政府为代表) 为实现最广义的公共利益(或表述为“不需要界分‘公共利益’与‘非公共利益’”) ，依照法定程序，并事先对被征地农民集体予以补偿安置，凭借其公权力强制性获取集体土地，从而使之变为国有土地的法律制度。在上个世纪计划经济大背景下产生发展起来的我国土地征收(原称为“土地征用”) 制度，现今弊端重重，已成为激化社会矛盾的诱因之一。该制度存在之问题各界有目共睹，主要表现在三个方面：第一，政府土地征收权不受限制，导致大肆圈地造成土地资源的严重浪费；第二，土地征收失范，违法征地、用地严重，征地秩序混乱，尤其是官商勾结，导致腐败与暴富共生；第三，土地征收补偿标准不合理进而被搁置，补偿实施不规范，被征地农民的利益未受到妥当保护。
针对上述问题，许多学者进行了深入的研究进而提出了解决问题之方策。笔者将其中代表性的观点归纳为“变革派”与“改良派”。持“变革派”观点的学者将我国土地征收制度存在问题之原因归结为
宪法、法律对“公共利益”内涵的表述过于笼统，并在实际上未清楚界分“公共利益”与“非公共利益”，由此导致政府权力不受限制，“越界”侵犯了私人在“非公共利益”领域应该享有的财产自由与人格尊严这一根本层面。他们主张将政府征收土地的目的严格限定为“公共利益”，并对此予以清晰界定；将现“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，防止政府滥用土地征收权。同时，他们进一步主张，应强化集体土地所有权，以对抗政府滥用土地征收权；应开放农村集体土地流转市场，以疏导而非禁堵的方式减少农民响应违法征地、用地的冲动。[1]这已然成为我国学界的“流行话语”。笔者认为，上述观点系将西方的土地征收理论生吞活剥地简单套用于我国，其基础是对我国土地基本国情的根本性误读。与此迥异，持“改良派”观点的学者将我国土地征收制度存在问题之原因归结为程序不规范、补偿标准不合理、补偿安置款用途不对位等操作层面。他们反对在我国土地征收制度中界分“公共利益”与“非公共利益”，主张从建立规范的土地征收程序、确立合理的补偿安置标准、建立失地农民社会保障机制等具体操作层面，对土地征收制度加以完善。[2]笔者认为，上述观点较前述“变革派”的观点稳健、务实，容易为政府所接受。其不足之处在于缺乏基础理论支撑，分析未涉及根本利益关系层面，多属于操作层面的具体制度建构，所提对策仅具有权宜性。
本文的写作初衷是：对“变革派”的观点加以系统批驳，对“改良派”的观点加以理论提升和改良，建构我国土地征收制度的基础理论，进而提出完善该制度的总体构想。
二、再论集体土地所有权的地位、性质
