2. 协调金融理财产品监管
目前我国金融机构推出的各类金融理财产品，是金融创新的集中体现，也是监管乱局的源头之一。现有的理财产品涵盖各种金融机构，包括商业银行的人民币和外币代客理财业务、信托投资公司的资金信托业务、基金管理公司的基金管理业务和委托资产管理业务、证券公司的定向资产管理业务和集合资产管理业务、保险公司的投资连接保险和万能保险业务等。[42] 这些业务不属于传统的三大核心金融业务，而是金融机构拓展市场空间和抢占金融创新制高点的产物，彼此之间共性多于差异。各类理财产品虽然在法律性质上虽然尚无清晰界定，但都具有相当程度的信托色彩，在功能、运行机制和监管思路方面也大体一致。[43] 然而，由于缺乏监管协调，各监管部门在这一领域基本上是按照机构监管的原则各自为政，在投资金额起点、期限设置、能否保本、能否有固定收益、能否转让流通以及能否跨地区分支机构经营等基本问题上各执一词，造成“铁路警察各管一段”的局面，[44] 既不利于相关业务的顺利开展，更不利于有效监管和投资者保护。
为解决这一问题，需要改变监管方法，由机构监管转向功能监管。对于已有的理财产品，根据其基本功能（如信托），由人民银行会同“三会”协商确定基本监管规则，报请国务院以行政法规形式发布，作为该领域监管依据。在此基础上，有权监管机构根据相关产品的具体功能，可以制定实施细则；如果在实施中出现分歧，同样经由协商解决，如无法取得一致，可以通过常设协调架构中的争议解决机制，由人民银行报请国务院裁断。对于将来的金融创新，也依据功能原则加以协调监管：任何监管部门对可能涉及其它部门权限的混合金融产品制订规则时，应事先与该部门及人民银行进行协商，达成一致；如无法取得一致，则可诉诸争议解决机制。
3. 明确金融集团监管权限
严格说来，即使是在2003年和2005年《
商业银行法》和《
证券法》修订之前，我国法律也并未明文禁止通过控股公司的形式建立金融集团。《
商业银行法》第
43条禁止商业银行“从事信托投资和证券经营业”或“向非银行金融机构和企业投资”，但并不禁止其它企业投资控股商业银行；《
证券法》第
6条要求“证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”，而控股公司之下的作为独立法人的子公司，理论上也符合“分别设立”的要求。可见，至少对于金融控股公司这种形式而言，其实一直不存在法律障碍。修订中增加“国家另有规定的除外”的但书，只是为更多形式的金融集团（如银行母公司型）和金融混业预留空间。这样，对于金融集团一方面立法未予整体禁止，另一方面却又没有相应规则加以规范，导致我国金融集团无序发展，形成监管空白。目前的主监管制度既无法律约束力，也难以清晰划分监管权限，作用有限。以立法形式明确对金融集团的监管权限和分工，已是势在必行。
我国目前金融集团模式不一，在监管上也应有相应区别：对于金融控股公司，即由纯粹控股公司控股不同金融机构形成的金融集团，按照上述监管协调架构，由人民银行作为伞形监管者，负责金融控股公司整体监管；各金融子公司的业务，则由各监管机构按照功能原则进行相应监管。对于金融机构作为母公司形成的金融集团（如银行母公司型），由母公司的功能监管机构（如银监会）在并表基础上对母公司进行监管，其金融子公司则由其它相应功能监管机构监管。混合集团的情况要更为复杂一些，因其涉及到两个相互联系的问题：金融集团“金融性”的判定标准，以及金融集团被允许从事非金融业务（工商业务）的限度。我国现有法律并不禁止非金融企业（工商企业）控股金融机构，除银行外也不禁止金融机构控股工商企业，这为目前一些实业集团涉足金融领域创造了条件。然而，历史经验表明，银行业与工商业的联营（affiliation）罕有成功的先例。[45] 美国GLBA在放宽金融控股公司金融业务范围的同时，维持了金融业与工商业分离的传统，规定金融控股公司除商人银行业务（merchant banking）[46] 和按照“祖父条款”（grandfather clause）保留的既有业务外，[47] 不得从事工商业活动或与工商企业联营。即使是在上述例外情况下，非金融业务也受到比例限制：祖父条款下既有工商业务收入不得超过集团总收入（不包括来自存款子公司的收入）的15%；商人银行业务没有直接的比例限制，但如果金融控股公司通过商人银行业务拥有任何一家工商企业股权达到15%，该企业将被视为关联机构而受到相应监管。[48] 为了实现对金融集团的有效监管，我国同样有必要对金融集团的“金融性”加以确定，即明确金融集团中非金融业务/资产的上限（例如85%），以及从事/投资非金融业务的其它必要限制。对于现有金融主业不明显的混业集团，或者剥离其非金融业务，转化为合格金融集团；或者另行设立控股公司，将其拥有的金融机构股权让渡给后者。对于通过上述两种方式形成的新金融集团，再根据所属类型，在功能原则基础上协调监管。
