关于完善中国农地使用权制度的几点思考
杨立新;袁雪石
【全文】
中国的农村土地使用权问题，既是一个法律问题，同时也是一个政策问题，甚至可以在某种程度上说，它首先是一个政策问题。中国的农村土地制度为中国法学界、经济学界、社会学界等社科学者、官员持续关注。中国的农村土地承担着中国数量众多农民的社会保障和支出农村公共开支的功能。建构在集体所有制基础之上的农村土地制度，在一定程度上作为国家的治理方式而存在，[1]同时也体现了国家的基本经济制度。农村土地制度的解决需要和转移农村剩余劳动力、消除城乡二元差距、农村基层政权建设等重大问题联系起来考虑。在我们这样一个人地资源高度紧张、城乡体制二元对立、通过内向型自我积累追求被西方国家主导的工业化的发展中国家[2]，以集体土地所有制为前提，进行农村土地使用权的制度设计，具有很大的难度。本文试图以我国相关法律、政策以及具体实践为出发点，结合历史，以农村土地使用权制度多元化作为指导思想，提出完善我国农村土地制度的若干建议。我们认为，解决农村土地问题的核心在于避免国家、集体对农民土地利益的提取，在城市化、工业化、全球化的道路中，使农民逐步摆脱土地的束缚，完成由农民到市民的身份转换。
一、中国农村土地制度的演变
中国农村土地制度的演变过程可以分为四个阶段。第一阶段，是用革命的手段把土地从地主那里夺过来，也就是通常所说的“打土豪，分田地”。这是第一次解决农村土地的过程。
第二个阶段，就是互助组、合作社、公社化的阶段。在那个时候，我国的人地关系比现在相对宽松，但是人民的生活水平普遍低下。人民公社的建立在某种意义上是为了实现国家对乡村一级的统一治理，提取农业的产业剩余，用于支持工业化进程，以便在国际竞争中获得主动地位。但是，人民公社不能长时间的鼓励农民的生产积极性。农村在长时间被提取产业剩余之后，人民公社的弊端逐渐暴露出来。
所以看到这个问题后，国家肯定了农民自主发动的农村土地家庭联产承包责任制，这就进入了中国农村土地制度发展的第三个阶段。国家在宏观上撤销人民公社，选择从农村退出，土地开始发挥承担农民社会保障的作用，农村土地的福利化色彩逐渐加深，农村土地对集体成员一般采取“均分制+定额租”的方式承包给本集体成员。但国家、集体仍然延续了提取农业剩余的办法，正所谓“交足国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”。本质上，这种方式实现了土地利益在国家、集体、个人之间的重新分配，个人开始可以分享部分土地利益。中国当时的农村一下子就焕发了青春，农村的整体形势发生了巨大的转变。
但在第三个阶段中，土地制度的优越性维持的时间也不是很长，农村土地承包经营权仅仅是一个债权性质权利，这样的权利就比较容易受到集体，乃至乡、镇行政人员的干预，甚至不断增加名目繁多的“税费”，土地承包经营权的活力逐渐削弱。如果确定土地承包经营权为债权性质，那么集体土地所有权对土地承包经营权的这种制约就具有了绝对性，集体土地所有权的权利人——通常不合理的表现为农村基层组织——可以通过正当或者不正当的手段比较容易的解除合同。反之，如果认定土地承包经营权为一种用益物权，那么土地承包经营权就可以在很大程度上限制集体土地所有权的干涉。
