“政府充权”需要立法来实现，“公众充权”也需要立法来实现。连接二者是一种决策程序化的思维，在一个涉及多区域、多部门，因而利益关系非常复杂的规划个案里，利益相关者就不仅仅是“显在而集中”的地方政府和企业，还包括“隐在而分散”的大众。在未经组织化和程序授权之前，大众实际上没有意识或者没有能力参与中观层次的“规划环评”。而如果环保部门所阅读到的规划个案资料仅仅来自“显在而集中”的地方政府和企业，没有集中和科学化表达的“隐在而分散”的大众意见，且决策不可能公正而合理。因此，公众参与就具有丰富的意义，一方面可以提供环保部门可能忽略的重要社会信息，这些被常规决策途径屏蔽的信息可能对于最终决策非常重要，而且可能引发环保部门的进一步调查；另一方面造成一种社会性的压力，尽管公众参与存在知识上和组织上的不足（相对利益集团），但即使再零乱分散的公众意见中也可能包含着普遍民众对于规划和公共利益关系的基本认知以及认知背后所代表的公众力量。公众参与在程序安排上逻辑地产生下列需要：决策信息公开、公众利益组织化、与决策重要性相关的程序权利、参与程序的效力及其保障。这种公众参与程序的安排将导致一种全新的决策图景和行动者序列。由于公众的参与，环保部门自觉保护环境的努力将得到具体决策中公众意见的支持，虚无缥缈的公共利益也将在新的决策程序中获得有意义的识别和表达。
　　因此，《规划环评条例》对公众参与的程序安排必然地造成对地方政府及特殊利益集团的制度化和程序化的压力。以往“隐在而分散”，因而基本可以忽略的公众，一下子被法律赋予正式的程序参与权利，而且更多的信息被公布，多元的专家参与提供知识理性的抗衡，传统的特殊利益集团在决策程序中的正式或非正式的优势将被公众参与大幅度地抵消。因此，规划环评中的公众参与条款便成为规划环评的程序要害，它起到平衡决策程序参与者力量及支持符合公共利益的行政决策的重要功能。
　　值得补充指出的是，在规划环评中的专家作用。由于规划环评不是简单的项目环评，它涉及到复杂的经济、社会与环境协调发展的政策选择问题，因此往往需要更加复杂的专业知识做出判断。这种知识的专业性要求可能对于公众参与产生一定的限制作用，而特殊利益集团可能在这一领域具有较强的参与能力，因此在公众参与体系上，除了信息公开、利益组织化及程序充权之外，还必须引入专家参与者和专家知识，建立独立的专家支持系统和专家与大众的联系系统。可见，参与的“平衡”不仅是程序上的，也是知识上的。

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