在此次规划环评立法中曾有对环保部门扩权的质疑，这是没有道理的。国家权力的配置以功能为指针，如果环境保护迫切需要将规划环评权力配置给环保部门，那么我们需要思考的就不是环保部门增加的权力本身，而是这些新增的权力如何依据法定程序行使，以及权力行使对于目标的有效性。国家必须有能力以法律的方式灵活调整权力布局以回应社会的需要。对权力配置问题，我们不妨以一种实用主义和功能主义的观点来看待，特别是在行政管制领域，对权力合法性的检验已经不是所谓的分权原则，而是权力的合程序性以及权力对于目标的有效性。如果一片“森林”面临毁灭的危险，我们当然不能只给“森林”的保护者以审查单棵“树木”是否可以采伐的权力。权力的有限以有效为前提，这是现代国家权力配置的一个基本原理。出于中国环境执法的不力，笔者甚至希望环保部门拥有更多的管制权力。因为对于实力雄厚的地方政府和大的垄断性利益集团，有限的管制权力（如只有项目环评审批权）带来的不是公民的普遍自由，而是环境的严重破坏和公民普遍福利的下降。
　　可见，环评本身就是一种超越市场经济的平衡治理模式。从项目环评到规划环评除了体现治理观的整体化和全局化，还必然涉及到权力的重新配置和安排。从观念到权力，这正是一种制度化的过程，一种将“和谐社会”、“科学发展观”及“生态文明”等处于同一序列的价值加以实现的过程。规划环评的立法阻力，根本地源自权力重排中的矛盾。但是我们不能回避矛盾，国家也不能选择简单的妥协而固步不前。新的权力必须被配置，如果它显然是必要和适当的话。但我们也要看到，这种立法过程由于涉及复杂的利益博弈，而且很可能由于地方政府和特殊利益集团的压力导致立法偏离公共利益。因此，在环保问题上，一方面需要“政府充权”，另一方面需要“公众充权”，前者涉及政府权力的功能性重排，后者涉及公众参与立法和决策的权利，二者的结合将大大增强立法和决策过程中公共利益的支持力量。当然，这又涉及到更加细致的程序制度安排。
　　规划环评的程序要害：公众参与
　　通过《规划环评条例》对环保部门进行“政府充权”，其目的不仅在于增加一种必要且可能有效的管制权力，在国家权力的层面实现项目环评到规划环评的战略提升，还在于开拓公众参与立法和决策的空间。由于地方政府和特殊利益集团实力雄厚，因此即使环保部门获得了规划环评权力，仅有一个部门的力量也不足以在复杂多次的博弈中免遭失败，特别是新的权力也不可避免地存在被“俘获”的危险。因此，公众参与对于新权力的规范和合目的行使显得尤其重要。我们欣喜地看到，在提交国务院审议的《规划环评条例》中包含了重要的公众参与条款，设有程度较高的公众参与的程序，要求规划编制单位向公众公布信息，征求公众意见，重大意见比较集中的情况必须听证。这表明条例起草者捕捉到了规划环评的程序要害，以及对于公众作为一种决策参与的支持性力量的准确理解。

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