从“树木”到“森林”：规划环评立法的治理使命
田飞龙
【全文】
理性无法拒绝这一新的制度起点，而我们也无法拒绝为这一新的制度起点做些什么！
——作者
2007年北京论坛法律分论坛的主题是“企业社会责任与公司治理”，与之基本同期，“战略环评在中国”国际研讨会召开。这不是一种偶然，而是共同表征了对中国传统改革发展模式的一种超越，区别只在于前者从企业角度强调劳工保护和环境保护，后者则从国家权力角度强调战略环评的治理功能。这种区别同时也是一种呼应。但是，二者共同指向的中国环境问题，却很难是个别或少数企业所能解决的，同时政治话语的转换从来也不是，更不可能代替制度方案的想象和建构。作为对中国环境问题的积极回应，同时也是对政治话语上获得正统性的“和谐社会”与“科学发展观”的一种制度转化，国家环保总局积极开展规划环评立法，《规划环评条例》草案已上报国务院。由于利益冲突，规划环评立法并不顺利。潘岳副局长在此次研讨会上以实际数字和理论阐释表达了对中国环境问题的深刻忧虑和对立法获得支持的积极期待。在笔者看来，环保总局适度超前的立法动议确实把准了当代中国整体发展的结构性问题，阻力本身恰是这种问题准确性的证明。本文的努力不是简单地重述新的政治话语和立法呼吁，而是试图拓展我们观察和思考该类问题的视野，从而证明：规划环评立法代表了一种从“树木”到“森林”的整体治理观，因而负载着极为重要的治理使命。
水文明的隐喻
中华民族的心理结构和政治形态受到两条大河（黄河、长江）的深刻影响，因而我们的文明被概括为一种“水文明”。尽管这种概括曾经被用来解释中国专制集权制度的成因，但更有价值的是这种解释路径同时承认了这样一种基本的治理理性：横贯东西的大河与先民的生活息息相关，而大河的治理任务超越了任何一个单一的部族和单一的区域，因此需要一种整体性的公共权力来协调和整合大河的治理与利用。大禹治水的成功以及炎黄部落的联盟（这种联盟构成中华民族的重要基础）正是“水文明”模式下的治理理性自然扩展的结果。这里体现了一种深刻的“水文明”的隐喻。我们固然可以在具体政治制度上超越特定时代与“水文明”相对应的专制集权模式，但我们无法超越“水文明”所提示我们的一种整体的治理观。在我看来，中国环境保护的问题，规划环评的问题，其所依赖的治理观与这种“水文明”之下的整体治理观的内在逻辑是一致的。当我们总是从西方寻找环境治理经验时，我们可能没有觉察，我们的“水文明”隐喻中实际上已经包含了一种深刻的整体治理理念。如果说大河曾经是中华民族赖以生存和维系的生命线的话，当代改革语境下普遍影响到每一个人的环境利益则是我们新的生命线。由此观之，我们会自然而然地思考整流域的治理问题、整行业的规划问题，而当我们自然地选择一种整体观来思考这些问题的时候，我们就很容易认同配置统一有效的规划环评权力的必要性，以及在规划环评领域引入公众参与——这体现了一种环境层面上的新的统一观念，即共同的问题、共同的思考和共同的行动。在同一意义上，业已确立政治正统性的“和谐社会”、“科学发展观”乃至“生态文明”所接通的正是我们的“水文明”所代表的一种整体的治理观。
