可见，不论是行政处罚或是行政强制，都是在对民营经济的规制策略已经确定的基础上，为确保既有的规制策略实效性的执行工具，具有事后性。举一个简单的例子：政府对药品生产企业采用事先许可准入的规制策略，如果某民营企业未获得许可而生产药品，则将受到处罚。在这个过程中，政府要求药品生产企业的事先许可准入是一种政策工具，而为了保障该种政策工具的实效性，又设置了行政处罚、行政强制等执行工具。因此，我们的行政法理论除了关注确保实效性的各种执行工具之外，还应当探讨处于其“上游”的各种政策工具。
在传统的活动方式中，处于“上游”的政策工具主要是事先许可。这里所指的事先许可是广义的，包括了专业职业许可、产品许可等普通许可以及特许制度。其中与民营经济规制关系最为紧密的是产品许可和公用事业特许制度。以下分述之：
为什么政府需要对民营企业的许多产品实行事先许可这样高强度的干预？原因主要在于：(1)产品制造加工的技术高度复杂，由权威机构审核许可，可以更好地保证产品的质量；(2)外部性；(3)产品的危害后果常常显现于产品上市之后的相当时间内，即有所谓的“时滞”(Time Lag)效应。正因为如此，各国政府在对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的产品质量进行规制时通常都选择事先许可的高权政策工具。最为典型的当属药品领域，比如在英国，“每一个药品都必须有许可证，许可制度构成了英国药品规制的核心”。⑦从1920年以后，除了特定类别的危险药物需要许可之外，传统的药品规制手段是标准和标签。在1962年“反应停”事件后，引入了自愿事前许可制度；但随即为英国《1968年药品法》中确认的强制性“许可制度”所代替，许可证范围包括产品许可证、药品制造商许可证、药品批发商许可证、药品临床试验证书以及兽药许可证等，据此，英国药事局(MCA)制定了《药品许可证照标准》。⑧再比如新加坡，其《药品法》第二部分“与药品有关的许可证和证书”，共 19条，占该法全部条文的25%。我们国家也不例外，《
药品管理法》第
29条、第
31条分别规定：“研制新药，必须按照国务院药品监督管理部门的规定如实报送研制方法、质量指标、药理及毒理试验结果等有关资料和样品，经国务院药品监督管理部门批准后，方可进行临床试验。药物临床试验机构资格的认定办法，由国务院药品监督管理部门、国务院卫生行政部门共同制定。完成临床试验并通过审批的新药，由国务院药品监督管理部门批准，发给新药证书。”“生产新药或者已有国家标准的药品，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号……药品生产企业在取得药品批准文号后，方可生产该药品。”而《
行政许可法》则从一般性的高度规定：“对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，可以设定行政许可。”可见，事先许可是各国产品质量领域规制的重要政策工具。
市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。其适用范围包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。⑨目前，我国在原由国家经营的公用事业中已实行特许制度，将经营权放手给企业（包括许多民营企业）去运作。例如：2004年7月29日，铁道部公布了5条铁路线的国内招标结果，标的为140列时速200公里的铁路客车动车组，分为7包，每包20列。最后由获得法国阿尔斯通技术支持的长春轨道客车股份有限公司、获得日本川崎重工株式会社等技术支持的四方机车车辆股份有限公司以及加拿大庞巴迪公司等与原四方车辆厂合资的BSP公司三家中标。在此政府便是将原本由政府操作的铁路经营权特许给企业。
