“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究-法搜-中国法律信息搜索网

　　在传统的高度集权的财政体制下，国家财政统收统支，中央与地方的税收分配关系是国家统一收税，然后将税款在上下级政府之间进行分割，不涉及或很少涉及中央与地方的税权分配。而分税制财政体制，不仅要求在中央与地方之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责（任）、权(限)、利（益）的有机统一，是分税制财政体制处理中央与地方财政税收关系的必然要求。但从中国分税制新体制10多年的运行实践看，中国虽然从形式上看对中央税、地方税及共享税进行了比较明确的划分，地方税的征管权也基本上划分到了地方（省）一级，但从实质来看税权高度集中于中央的状况仍未打破。突出表现在：
　　（1）税收立法权高度集中于中央。不仅中央税、共享税的税收立法权集中中央，而且几乎所有地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和颁发的，地方税的其他税权，如税收减免和优惠政策的制定权也完全集中在中央，只把屠宰税、筵席税的某些税权（如是否征收及征收额度）下划地方；
　　（2）地方税收收益权难于确保。分税制改革中划分给地方的16个税种多为收入零散的小税种，且其中遗产和赠予税一直未立法开征，屠宰税、农牧业税、农业特产税（烟叶除外）现已基本上取消，固定资产投资方向调节税被停征，特殊行业的营业税、地方企业所得税、城市维护建设税又划为中央收入，原来为地方税的个人所得税、地方企业所得税按2001年12月国务院下发《所得税收入分享改革方案》又和中央实行比例分享，且中央分享比例较高。
　　（3）在税收征管权方面，地方税权也时常受到限制和剥夺。在这次分税制改革中，中国虽然建立了专门的地方税务局专司地方税的征管，但国税局和地税局的征管权限的划分仍然有待进一步明晰。首先，从税款征管权看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方性的收入，如个体税收、集体税收及涉外税收中的地方税收等仍由国税局代征，地方政府对属于自己的收入不能充分行使税收征管权；其次征税权与其他执法权脱节，部分地方收入由国税局代征后，其他执法权如税务管理权、税收检查权、税务行政复议权如何与征税权统一，存在诸多矛盾；又次，现在中国对95%以上的个体户采取定额征税办法，执法上难免有弹性，而个体户税收由国税局代征，就意味地方政府对定额中属于地方税收入的部分难于实施有效的征管，实践中很容易和国税局产生矛盾。再次，从税务管理权来看，按现行规定，地税局只对单纯缴纳地方税的纳税人具有税务登记权，而对既纳增值税又纳地方税的纳税人则没有税务登记权，造成征税权和管理权的脱节，致使地税局难于有效控制地方税源[5] 。
　　这种过度集中的税权管理模式，很难符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权和财权的统一，也不利于地方政府利用税收调控地方经济的健康发展，相反，在很大程度上刺激了地方政府和中央的博弈行为，税法、税政在地方上很难严格、规范的执行。
　　3．由于地方税权，特别是地方的税收立法权的高度缺乏，在财政支出的硬约束下，地方政府的收费项目和收费规模日益膨胀，隐性债务不断增多，这与市场经济公共财政框架中规范化的政府分配方式相悖，也潜伏着巨大的财政危机。
　　在国外市场经济国家，政府分配历来以税收为主、收费分配为辅，而且将政府的一切收支都纳入政府统一的预算管理，政府的财政行为十分规范。而中国现今实事是：在税权高度集中于中央，地方缺乏必要税权而又存在日益突出的财政收支矛盾的情况下，地方的收费项目和规模却在不断膨胀，且收支活动缺少预算和法律的制约，违法举债也比较普遍，与国外市场化国家较为规范的财政分配格局形成鲜明对比，既易损害人民的合法权益，也极易孳生政府腐败，危害国家财政的健全。据初步统计，当前中国地方政府及其所属部门的收费项目，以大项计在400项左右，以小项计则高达数千项；而且其收费种类、收费的规模都已经超过地方税收入规模。根据《2000中国财政年鉴》的统计，地方政府非税收入与其预算内收入的占比，已从1983－1992年的60％左右，上升为1993－1995年的85％左右，1997年的94.6%，1998年的95.2％；另据有关资料，省以下政府部门和事业单位的收费和基金数额许多都是超过当地税收收入的，且这些收费和基金等收入主要由地方有关部门自收自支，在财政体制外循环。1998年后，虽然进行了较大规模的税费清理，但根据《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴的统计》，从1998年－2002年5年间，地方税收入与地方财政收入的占比依次为59.21%、59.20% 、58.28% 、60.23% 、62.48%，总体上略有增加，但其与地方财政支出之比，却仍逐年下降（依次为38.46%、 36.66％、 36.02％、 35.91％、 34.61％）[6] ，此说明地方财政对非税收入和中央的转移支付的依赖性在逐年增加。这种地方收费大于收税、地方收费权扩张的现象的产生，固有多方面的原因，但地方缺乏必要税权无疑是非常重要的因素之一。