2.城管制度违反了权力法定原则。
众所周知，对公权力行使来说，“法无授予权即无权”，此即权力法定的原则。具体而言，行政权只有经立法机关通过法律来设定，才具有合法性，才能成为一项合法的行政权力。行政权力经立法设定，从另一个角度来看，实际上也就是法律来限定行政权力的范围。[2]以此要求来观照，可以发现，现行的城管制度违反了权力法定的原则。
首先，城管是否具有作为执法主体的身份目前尚不无疑问。行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力，其行使的主体必须是行政机关。按照《
行政处罚法》第
16条的规定，集中行使行政处罚权的主体也只能是国家行政机关，而不能是除此之外的任何其他组织。虽然，国办发[2000]63号文及[2002]17号文都明确要求：试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。但是，实践中，各地城管队伍的编制非常混乱，差异极大。例如，仅就上海而言，黄埔区的城管队员就有8种身份，而浦东新区的城管队员更是有12种不同编制。[3]从全国范围来看，有些城市设立作为一级行政机关的城管行政执法局，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，属于受委托执法的事业单位，在人员、经费上没有足够的保障，有些地方城管的“执法经费”甚至都靠“自筹”。[4]
其次，城管的执法范围无统一的规定，处于极混乱的状态。到底城管应该管什么，至今在国家层面还没有统一的立法来规范，也没有一个统一的机构来回答这个问题，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办负责，建设部来牵头日常工作。在这种情况下，不可避免地造成实践中的混乱。事实上，在各个已采取“相对集中行政处罚权”的城市，行政处罚权的“转移”往往只是地方领导基于工作便利的考虑，显得相当的随意。有关职能部门也乐得将一些获利不大的行政处罚权当作甩包袱而“转移”，但对于有利可图的处罚权，即使地方政府规定该处罚权已“转移”给了城管部门，但往往这些职权部门并不理会。例如，北京市政府把打黑车的职能统一交给城管部门，但是，北京交通管理委员会也一直在行使打黑车的权力，而交委会是有法律依据的，我给你的职权是政府临时划给你的，我随时可以要回来。这就变成了两家都在管，势必造成冲突。[5]实践中，各地城管的执法范围往往差异极大。例如，广州市城管综合执法支队执法任务包括15个方面106项城市管理行政执法权，上海市城管执法局目前行使着10个政府部门的13个方面167项行政处罚权，而北京城管执法组织享有的行政处罚权，已经由改革之初的5个方面共94项，增加到14个方面308项。[6]事实上，现行城管制度中，一些地方的“政府令”赋予城管部门的部分职权依法无据。例如，许多城市出台的“政府令”将部分行政许可的权力赋予城管部门。事实上，所谓“相对集中行政处罚权”，顾名思义，只是指行政处罚权的集中，而不包括行政许可权、收费权等其他行政管理权的集中。因此，这种做法在违反《
行政许可法》的精神和原则的同时，还明显突破了“相对集中行政处罚”的宗旨和范围。
