其三，使依法行政与造法行政难以厘清的弊害。“依法行政既是三权分立政权体制的产物，又是人民主权原则的反映，它的第一层含义就是要求代议机关通过立法程序对政府行政系统的活动进行政治上的限制，并把代议机关对行政进行政治限制的有效性作为衡量行政规范化与否的一个准据。第二层含义是在代议机关的统制下，行政立法、行政自由裁量权的行使以及一般的行政程序必须以立法权为轴心而运行，在这里立法权应当优先于行政权，通过立法上的优先对行政过程进行统制。第三层含义是通过司法机关的司法行为对行政上的侵权行为进行必要的法律救济，一般的行政监督行为是这种救济制度的理论前提。”(19) 我们认为，依法行政中的法是一个必须作出合理界定的问题，必须将依法行政中法的主体与执行法律主体的关系予以厘清。一个主体既是某一行政法文件的制定者，同时又是依法行政的执法者，即实施依法行政的主体，当它在实施依法行政时所依的法很可能是自己制定的法。笔者在《行政法的私权文化与潜能》一书中就曾指出：“我们虽然也可以说立法在不得已的情况下也根本不给行政机关行使这样的特权留有余地，然而，当我们在确立依法行政的概念时，我们并没有给依法行政中的法一个合理的定位。尤其我们从公权关系出发常常把行政机关依据自己制定的规则而行政也叫做依法行政。这样便导致在我国依法行政中往往是行政机关的造法行政，就是行政机关通过自己的造法行为进一步依其所造的法而行使行政权，最后的结果是依其所造的法干预私权，以所造的行政规范性文件而行政当然最为普遍。”(20) 无论如何，依法行政和造法行政是绝对对立的，一个行政主体依法行使职权时，所依的法至少须是由自己的上位机构制定的法。而抽象行政行为主体与具体行政行为主体的合一则是造法主体与执法主体成为同一主体，尤其在行为身份合一与混合合一的情况下这种现象几乎无法避免。
三、抽象行政行为主体与具体行政行为主体分离的原则
上面我们分析了《
中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》对国务院和乡镇人民政府职权的规定，从这些规定可以非常清楚地看出，抽象行政行为主体与具体行政行为主体的分离是一个相对意义的概念。之所以说是相对意义的概念，是因为
宪法和地方政府组织法在设计这些行政主体时，是从较为抽象的角度对其赋予权力的，在赋予国务院、乡镇人民政府抽象行政行为主体资格的同时，也赋予了其具体行政行为主体资格。地方政府组织法关于中层行政机构的赋权则更加原则，该法将县、市、省级人民政府合而规定，一并赋权，指出县级以上地方人民政府可以行使十项职权，这十项职权是行政执行权、行政规则形成权、行政领导权、行政管理权、公务员管理权、行政保护权、行政保障权、行政监督权、行政冲突裁决权、行政预测权等。(21) 这种宏观的授权方式使我们有必要探讨抽象行政行为主体与具体行政行为主体分离的原则，因为这些原则既是对相关法律规定的演绎又是我们构设抽象行政行为主体与具体行政行为主体分离规则的基础，笔者认为下列原则是非常重要的：
(1)行政行为主体相对确定原则。在行政法中，一定的主体必然与一定的行为有关，当我们说到某一行政主体时，就立刻会联想到该主体可以实施何种行为。同样，一定的行为都是由一定的主体完成的。既不存在无行为的主体，同时也不存在无主体的行为。然而，在我国行政法治实践中，行政行为主体都是不够确定的，即什么样的主体对应什么样的行为在我国法律规则中基本上都没有详细规定。《
中华人民共和国立法法》对规章以上抽象行政行为的主体作了规定，这种规定到目前为止是我国行政行为主体相对确定化的最为先进的规则。但是，该规则在确定了规章制定主体、行政法规制定主体以后，对规章和行政法规所应规定的事项并没有作出令人满意的规定。如《
立法法》第
73条第2款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”关于规章可调整事项的此二项规定都是可以作出多种解释和理解的，根据目前的规定看，较大的市、省政府所在地的市的人民政府可以实施诸多归于规章的抽象行政行为。换言之，《
立法法》并没有使行政行为主体相对确定，因为主体的确定与行为的确定是不能分开的，在行为不确定的情况下主体亦无法作出确定的行为。我们讲，行政行为主体相对确定原则就是要使作出行政行为的主体及其可以作出的相应行为予以明确规定，使主体与行为有严格的对应关系。
