二、抽象行政行为主体与具体行政行为主体合一的弊害
抽象行政行为主体与具体行政行为主体的合一既有主体资格的合一，又有行为身份的合一，还有混合合一等不同的情形：(1)在主体资格合一的情况下，一个行政主体同时兼有两个主体资格，其既是抽象行政行为的实施者，又是具体行政行为的实施者，但所实施的抽象行政行为与具体行政行为是没有直接关系的，如省人民政府可以制定政府规章，也可以为执行国务院的行政法规而作出一个具体行政行为，其制定政府规章的行为，与执行行政法规而实施的具体行政行为没有必然联系，只是它具有实施此二类行为的资格而已。(2)在行为身份合一的情况下，一个行政主体制定了一个抽象行政行为，同时又根据这一抽象行政行为实施具体行政行为。具体地讲，其抽象行政行为是其后续实施具体行政行为的前提，而它后面实施的具体行政行为则是对前面抽象行政行为的进一步延伸。例如，某市工商局根据本地的情况制定了一个有关经纪人管理的行政规范性文件，然后再根据这一规范性文件对经纪人实施具体的行政管理。此种合一使一个行政主体兼有两个身份，对于同一行为而论，这种身份的兼容性使该行政主体具有较大的管理权威。(3)在混合合一的情况下，一个行政主体既有资格合一的情形，又有行为身份合一的情形。除了最高层次的行政主体和各低层次的行政主体以外，其他中间层次的行政主体都属于混合合一。国务院的抽象行政行为大多数情况下是对下位行政主体制定的，而乡镇人民政府的具体行政行为大多数情况下是为了实施上位主体的抽象行政行为，因此，最高层次的行政主体和最低层次的行政主体一般不存在混合合一的情形。上列三种具体行政行为主体与抽象行政行为主体合一的情形，只有第一种，即资格合一的情形才是一种较为正当的情形，因为，此种情形将行政行为的权力作了适当的分解。而后两种情形都对行政法治潜藏着巨大的威胁，都会对行政法治带来较大弊害，笔者将这些弊害概括如下。
其一，使行政主体职权性质相互混淆的弊害。行政主体既是一个单一概念，又是一个范畴概念。前者是说行政主体是实施某一行政行为的机关或组织，它具有公法人资格。后者则是指行政主体存在于行政大系统之中，任何一个行政主体都存在于行政机构体系这一大系统之中，其在行政系统中处在不同的位置上，扮演着不同的角色。行政主体概念的后一种意义要比前一种意义重要得多，而我国行政法学界似乎忘记了行政主体概念的此一意义。现代行政管理过程或者行政执法过程(14) 都是通过行政主体的行为来实现的。而行政执法过程从理论上甚至实践上均可以分为决策、执行、咨询、监督、信息等若干环节。(15) 一个行政主体必然处在上列若干环节的某一位次上，这种使行政主体的职权性质无论在总的方面还是具体方面都是有所区分的。正如笔者曾对国务院的主体性质作过的描述：“国家行政系统是一个组织体系，该组织体系符合行政系统理论的一般原理，存在系统层级的划分和一定的运作模式。如果将国家行政体系设想为一个金字塔结构的话，国务院处在金字塔顶端，若将行政体系设想为一个圆形结构的话，国务院处在圆的中心。国务院的最高地位通过它行使的权力可以得到说明。一方面，国务院可以就全国事务作出决策，只要是中华人民共和国范围内的事务，国务院都有权作出决定，而其他行政机关则没有这样的权力，它们只能就区域范围内的行政事项作出决定。另一方面，国务院可以就国家事务作出决策。所谓国家事务，指属于中华人民共和国的国家性事务，而不是地方性事务，这一点可以通过国务院代表国家实施外交行为得到说明。”(16) 职权性质对行政行为的性质必然具有决定意义。一般情况下，抽象行政行为大多处于决策层面，而具体行政行为大多处于执行层面，当然，这种划分是在相对意义上而言的。那么，抽象行政行为主体与具体行政行为主体的合一必然会混淆行政主体的职权性质，而这样的混淆很难使行政法治沿着科学轨道发展。
其二，使行政意志的表达与行政意志的实施相互混淆的弊害。古德诺在《政治与行政》一书中提出了国家意志的表达与国家意志的执行之概念。(17) 他认为，国家意志的表达属于政治的范畴，其行为主体是立法机关。国家意志的执行则属于行政的范畴，其行为主体是行政机关。这一关于政治与行政、立法与执行关系的研究具有非常重要的理论意义。古德诺的理论是20世纪初提出的，随着近一个世纪立法权与行政权关系的演化，立法机关所能够表达的国家意志少之又少，也即是说现在由行政系统表达着绝大多数的国家意志，据不完全统计，中国自1949—2000年这51年中，中央机关制定的中央立法，包括法律、行政法规、部门规章共10367件，其中法律仅有314个，仅占总数的3％，行政法规和规章各为1584个和8469个，占到总数的97％。可见，行政系统表达国家意志，至少是行政权范畴内的国家意志的状况已经是一个不争的事实。因此，将表达国家意志或行政意志仅仅视为立法机关的行为已不符合当前的法治实践。但是，古德诺理论的精髓之一却是我们必须予以重视的，即表达国家意志或者行政意志的行为与执行国家意志或者行政意志的行为必须予以分离。(18) 进一步讲，一个主体若表达了国家意志就再不能成为执行国家意志的主体，反过来讲，一个主体若是国家意志的执行者，就不能具有表达国家意志的主体资格。具体到行政法治实践中，作为作出抽象行政行为的行政意志的表达者就不能再实施已经表达出来的行政意志，而作为行政意志的执行者就不能享有表达行政意志的资格。笔者认为，抽象行政行为完全可以被视为是对行政意志的一种表达，例如2004年3月31日国务院发布的《
中华人民共和国反补贴条例》第
1条规定：“为了维护对外贸易秩序和公平竞争，根据《
中华人民共和国对外贸易法》的有关规定，制定本条例。”第2条规定：“进口产品存在补贴，并对已经建立的国内产业造成实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，依照本条例的规定进行调查，采取反补贴措施。”第3条规定：“补贴，是指出口国（地区）政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。出口国（地区）政府或者其任何公共机构，以下统称出口国（地区）政府。本条第1款所称财政资助，包括：（一）出口国（地区）政府以拨款、贷款、资本注入等形式直接提供资金，或者以贷款担保等形式潜在地直接转让资金或者债务；（二）出口国（地区）政府放弃或者不收缴应收收入；（三）出口国（地区）政府提供除一般基础设施以外的货物、服务，或者由出口国（地区）政府购买货物；（四）出口国（地区）政府通过向筹资机构付款，或者委托、指令私营机构履行上述职能。”这些条款既是对新的社会秩序的确定，又是对相关主体权利义务的设定，其中的许可条款和禁止条款非常多，相对人的可为与不可为非常明确，这显然是对行政意志的一种表达，而它的实现还需要其他行政机关的具体行政行为。抽象行政行为主体与具体行政行为主体的合一必须是行政意志的表达行为与行政意志的执行行为相混淆，这种混淆所带来的后果可以从诸多进路进行分析。
