第二，以具体行政行为为主抽象行政行为为辅的合一。所谓以具体行政行为为主以抽象行政行为为辅的合一是指某一主体在日常的行政过程中所实施的行政行为主要是具体行政行为，抽象行政行为是其附属性的行为，且一些抽象行政行为包括不能够实施的状态。《
中华人民共和国行政处罚法》第
20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”此条规定表明县级或者县级以上地方人民政府的部分职能是行政处罚这一具体行政行为，显然，这样的主体的行为取向主要是具体行政行为。依《
中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国乡镇人民政府行使下列权力：一是行政执行权。“乡镇人民政府有权执行本级人民代表大会的决议，乡镇人民代表大会就有关本乡镇事项所作出的决议，乡镇人民政府必须予以执行。同时，执行同级人民代表大会的决议也是其行使职权的基本范围；乡镇人民政府有权执行上级国家行政机关的决定和命令，既包括相邻上级的决定和命令，也包括其他上级行政机关的决定和命令，这是由行政系统的领导关系决定的；有权‘执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算’。”⑧ 二是行政管理权。“乡镇人民政府处在最基层，其与行政管理事项的关系最为密切，因此其必须具有对行政事项的管理权。地方政府组织法规定，乡镇人民政府有权‘管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作’。乡镇人民政府的管理权仅限于地方政府组织法所列举的事项。”⑨ 三是行政保护权。“乡镇人民政府有权在本行政区域内保护公有财产不受非法侵犯；保护私有财产不受非法侵犯；保护各种经济组织的合法权益；保护法律、法规设定的社会秩序等。”⑩ 四是行政保障权。“乡镇人民政府有权保障所管辖范围内公民的民主权利和其他各项权利；有权保障少数民族的权利并尊重少数民族的风俗习惯；有权保障所管辖区域内妇女和儿童的合法权益。”(11) 这些权力都是通过具体行政行为而实现的。除了上列权力外，乡镇人民政府还有在一定范围内或者一定程度上形成行政规则的权力。“乡镇人民政府虽为最低层次的行政机关，但其作为国家机关的组成部分有权在自己管辖的行政区域内形成行政规则。《
中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人民政府有权‘发布决定和命令’，这些决定和命令有些可能针对特定事项作出，有些则可能针对普遍性的事项作出。针对普遍性行政事项所发布的决定和命令实际上就是行政规则。”(12) 乡镇人民政府形成行政规则是以发布规范性文件的形式实现的，而行政规范性文件就属抽象行政行为的范畴。可见，乡镇人民政府总共行使五项权力，其中四项权力是通过具体行政行为完成的，只有一项是通过抽象行政行为的形式完成的。但无论如何，乡镇人民政府，还有其他层次的人民政府，作为一个行政主体，其是抽象行政行为与具体行政行为主体的合一。
第三，抽象行政行为与具体行政行为具有同一地位的合一。此种状态是我国行政法治中较为复杂的状态之一，即某一主体有权实施抽象行政行为，同时又实施着大量具体行政行为，其实施抽象行政行为的数量与实施具体行政行为的数量，如果按比例折合的话，具有同等重要的地位。《
海关总署试行组织条例》(13) 第
5条规定：“中央人民政府海关总署之职权如下：(1)组织与管理中华人民共和国的一切海关机构及其业务；(2)制定执行政府法令海关任务的计划方案，单独或协同有关政府机关颁发关于海关业务的指令、训令、规章；(3)研究海关政策问题，参与制定有关海关税则问题的国际条约和协定草案；(4) 拟定海关业务法规草案，参与制定海关税则并决定实施方案；(5)督促全国海关执行国家政策法令，关务训令及规章，规定各地海关按期向总署报告工作和情况，检查审核各关工作；(6)审核各海关对于走私及违反关章事件的处理情形，以及关于上述问题对海关所提出的申诉；(7)编造总署及各海关之人员编制，财政预算，并指导各关之会计出纳事宜；(8)遴选配备奖惩调遣全国海关工作人员、培养训练干部提高其政治与业务水平；(9)编制中华人民共和国对外贸易海关统计，指导全国海关统计工作；(10)依法管理保护一切关产。”该条对海关总署的职权作了非常详细的规定，海关总署行使的十项权力，一些是典型的必须以抽象行政行为的形式实施的，如“制订执行政府法令海关任务的计划方案，单独协同有关政府机关发布关于海关业务的指令、训令、规章。”一些则是典型的必须以具体行政行为的形式实施的，如“审核各海关对于走私及违反关章事件的处理情形，以及关于上述问题对海关提出的申诉。”还有一些权力本身就既包括了必须通过具体行政行为和抽象行政行为的结合才能予以实现的情形，如“编制中华人民共和国对外贸易海关统计，指导全国海关统计工作”等。从海关总署的职能情况可以看出我国国务院其他职能机构和直属机构的情况，即在大多数情况下，这些行政主体实施的抽象行政行为和实施的具体行政行为具有同等重要的地位。它们既是抽象行政行为的当然主体，也是具体行政行为的当然主体，我国省、较大的市的人民政府基本上也是这样的状况。
