1.行政契约中明确指定行政主体将来的作为或不作为义务。“行政机关不得因契约上或其他承诺，使自己丧失制定或执行子法之权。”［27］因此，若行政主体在契约中明确作出将来是否作为的承诺或直接授予相对人将来的权利，如规划机关同意或拒绝将来的规划许可等，都是以现在的协议放弃未来裁量权的行使，使行政主体无法按个案情况的发展作出调整，故构成裁量怠惰。
2.行政契约未考虑个案的特殊性，未留出例外的适用空间。尽管遵守行政惯例已经成为平等原则的内在要求，但个案情况的纷繁复杂，否认了同一剧情上演的可能性。如果行政主体未就个案裁量权的行使进行研究，就粗暴地套用先前的行政契约条款，拒绝听取当事人的意见，“对申请者捂住耳朵”［28］，这种作法也构成裁量怠惰。
（三）裁量滥用：行政契约背离立法目的的程度判断
在排除了裁量逾越和裁量怠惰之后，法院还要进一步审查是否存在裁量滥用的情形。鉴于法律规定不详或空白的领域，恰是行政契约的用武之地，因此行政契约中裁量滥用能否成立，“关键是看法定目标与契约目标之间是否存在不一致”［29］。围绕着这一主线，法院的审查主要依下列步骤展开。
1.契约目的是否违背立法目的。行政契约与行政处理的区分，仅在于行为方式的差异，两者的最终目的，都是立法目标的实现，“如行政机关之裁量权行使不以裁量权授予法条或法律规定目的为基准，此时就出现裁量权的滥用”［30］。这里的问题是：什么是立法目的，常常不能直接从法律条文中获得，在这种情况下，是否对契约目的作违背立法目的的定论，在很大程度上取决于司法裁量范围。当然，对立法背景和材料的掌握，无疑有助于法官准确地解读立法者的意图。
2.契约中约定的内容能否实现立法目的。契约当事人协商达成的结果，必须有助于立法目的的实现，但这并不意味着行政主体在发现契约对己不利时，可以随意地以公共利益为名逃避契约责任。另一方面，当存在多个立法目的时，要把握授予订立契约裁量权的主要目的，契约的内容必须有助于该主要目的的实现。尤其需要指出的是，契约中约定的相对人义务，必须与立法目的间有合理连结，以避免相对人额外承担契约责任。
【注释】本文是国家社会科学基金项目（批准号07CFX013）的阶段性成果。
作者为北京大学法学院博士后，北京大学
宪法与行政法研究中心研究人员。
［1］我国的行政契约实践虽谈不上是如火如荼，却也呈日渐繁荣之趋势。从最早出现在农业改革中的土地承包契约，到国有企业改革中的承包制，从有法律明确规定采用行政契约形式的国有土地出让契约、计划生育契约，到法律规定不详或空白的公共工程利用契约、治安承包协议、拾荒保洁协议等等，行政契约已成为行政机关开展行政管理活动的常见形式。
