第二个转型是从竞争到服务。“新公共管理”强调通过竞争达到行政目的，而对那些不具有竞争性的事务则有所忽视，因而招致很多批评。在对此模式反思的基础上，Robert Denhardt等人提出“新公共服务”概念（The New Public Service）。该理论核心有两点：其一，强调公民在治理过程中的参与。认为越来越多的公共决策应通过政府和公民之间的互动而作成，这样才能形成二者之间良好的关系[3](页538)；其二，强调公共行政应建立并维持政府对民主价值真正的承诺，包括对回应性、参与性以及公平正义的承诺等[3](页540)。
第三个转型是从外控到内省。在法治主义背景下，公共行政强调遵循依法行政原则，重视通过法律规范、制度等外在的控制手段实施治理。从20世纪90年代起，开始有理论对法治主义进行反思。1994年韩国学者全钟燮在《行政哲学》一书中首先提出“反思性公共行政”（Reflexive Public Administration）理论。该理论反对以规则为导向的外控式行政模式，认为法律规则具有局限性，因此行政人员需要提高自我反省的能力，学会与他人作伦理性沟通，实行人性化的治理。全钟燮认为反思性公共行政与依法行政并不矛盾，即使在依法行政的要求下，行政人员仍需具有反思能力，否则决策者无法作出伦理性的决定，执行者严格地执行法律规范也有可能会造成不人性的结果[4]。
上述三个转型，在一定程度上反映了公共行政的演化路径。其中每一次转型，从形式上看都是对原有行政模式的反思；但实质上，它们都是对时代要求作出的反应。如从外控到内省的反思性公共行政的出现，实际上是社会提出了“透过参与的治理”（governance by participation）， 即政府与公民对公共事务的合作互动要求。而时代要求往往会促使公共行政的价值发生变化。传统的公共行政理论的核心概念是“稳定”、“效率”、“技术”、“控制”等，而现代“有关反思性治理的文献，都一再地表达出在当前的发展趋势下，公共行政的核心价值，已经从事务的管理，转变到人性的治理”[1](页5) 公共行政价值的这种变化，自20世纪90年代以来逐渐为政治学所关注，在英语和法语的政治学文献中，出现频率较高的“善治”其实就是反思性公共行政价值的另一种表述。
那么作为以公共行政为规范对象的行政法，其制定是否应体现现代公共行政发展的要求？行政法律规范立法中是否应体现公共行政的价值？从历史上考察，我们找到的答案是行政法律规范始终为公共行政的价值提供制度性保障。现代意义的行政法产生于分权的社会。以联邦德国行政法的产生为例，德国19世纪的自由市民阶层为反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家管制，纷纷要求将国家行政的活动范围限制到保护公共安全和秩序、消除危险所必要的限度之内，同时要求将行政在其他领域的活动也置于法律的约束之下。适应这种要求，行政法律规范立法明确规定了行政的范围，并且规定必须在有法律授权的情况下，行政才能干涉公民的自由和财产权利。行政法律规范立法上对行政要求的回应避免了专制主义时代国家对公民权利没有法律根据的管理。进入现代社会，政府与公民对公共生活需要合作，于是人性（human nature）、参与（participation）、民主（democracy）、服务（service）、正当性（legitimacy）、透明性（transparency ）、 责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应（responsiveness）、有效（effectiveness）等这些价值要素成为公共行政的内在要求， 行政法律规范立法适应这些要求在法律中予以体现是责无旁贷的。但由于行政法作为
宪法的具体化，具有合宪性问题，同时法的特性也决定行政法律规范立法时必须考虑法的价值，因此行政法律规范立法时存在一个价值整合问题，在概念上也存在用法律术语加以表达问题。
