二、作为行政执法方式的协商
协商,首先是一个人际交往中的各方立于平等之地位就有关事务进行信息互通、沟通与对话、说服与谈判的过程。它旨在最大限度地寻求共识、协调行动、预防和避免冲突,进而实现彼此间的互信与合作。协商,既可以是正式的,也可以是非正式的。正式的协商往往受到法律较为严格的规制,在协商的形式、步骤以及结果的形式等方面具有严格的要求;而非正式的协商相比较而言较少受到法律的规制,基本上采取当事人意思自治主义。在结果上,正式的协商往往以具有法律效力的契约为追求目标,非正式的协商并不一定追求一个具有法律效力的契约,而往往追求彼此间的默契和互信,即达成君子协定。
在民主理念、服务理念、契约理念等的支配下,现代行政法在本质上应当是对人民真实需求以及满足此等需求之方法的记载和表达。行政法的实施过程,也就是不断满足人民的现实需求的具体过程。在此过程中,作为公共利益代表者的行政主体与作为私人利益代表者的行政利害关系人之间,就有必要进行充分协商,包括正式和非正式协商,以实现双方利益的协调和最大化。换言之,在行政主体与行政利害关系人之间建立起长期、稳定的信任与合作关系,为实现公共利益与私人利益协调发展所必需,而平等协商则是信任与合作关系得以建立的不二法门。因为通过平等协商之过程,不仅可以最大限度地缓和行政冲突、达成共识,能够以和平的方式高效地达成法定的行政目标,更重要的是这一过程本身就充分彰显了现代公共行政的平等和民主本色。也就是说,无论协商的最终结果如何,即行政主体与行政利害关系人之间能否达成共识,只要行政主体主动地与行政利害关系人进行谈判、协商和沟通,就能够充分地显示出行政主体对行政利害关系人的主体地位、自由意志、正当利益的承认和尊重。仅这一点,就能够拉近行政主体与行政利害关系人之间的距离,增强人民对政府的信任和尊重,也有助于建立和维护政府与人民之间长期稳定的信任与合作关系。客观现实一再表明,缺乏平等协商、交流过程的行政执法,必然会演变成官僚行政,甚至是赤裸裸的暴政。行政主体如果不能立于平等地位与行政利害关系人进行有效的协商与沟通,那么,它必然会因严重脱离人民而不知人民之真实所思、所需,更不能为人民提供优质的服务,至多只能根据自己的片面认识作出武断的决定,并且依靠强力推行。如果行政主体不能为行政利害关系人提供充分的协商、交流机会,那么,行政利害关系人必然因不了解行政主体意欲何为、依据什么以及怎样作为而任意猜疑,对行政主体所作的行为根本不予信任,更不会主动配合。如果行政关系真正发展到这一地步,那么,行政法就很难得到有效实施,法定的行政目标更无有效达成之可能。
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