在现代行政条件下，公共利益与私人利益是一种既冲突又一致的关系，这为双方的交换提供了前提。利益关系是人们之间为了追求和实现自己的利益而结成的一种社会关系，对抗或合作是利益关系的两种主要形式。公共利益与私人利益关系也不例外。一方面二者表现为一种冲突关系，因而需要法律来进行调节，而如何对这种利益关系进行调节就是行政法的功能之一。另一方面二者之间除具有对抗性外还具有一致性。社会之所以要从个人利益中分离出公共利益，就是为了更好地保障个人利益和安全，调节各社会成员占有的个人利益，促进个人利益的进一步发展，而不是要剥夺或消灭个人利益。③ 因此，公共利益与私人利益总体上是一致的、统一的，它们可以互相转化、相互依赖、互相包含，③ 这种一致性无疑为二者的交换提供了可能性，也为行政主体与行政相对人在互相信任的基础上进行协商与和解提供了条件。
　　公共利益与私人利益的妥协和交换可以达到社会利益的最大化，这为在行政执法中运用协商与和解提供了动力。现代行政的实施过程并不是“你死我活”的斗争过程，而是共同合作的交涉过程。现代行政关系主要是一种公共利益与私人利益之间的关系，两种利益在行政关系中是并存的并且具有互惠性，行政关系的形成与发生并不以牺牲行政相对人的私益为代价，行政机关实现行政职能并不排斥行政相对人在行政关系中追求其自身的私利。在行政法的实施过程中进行利益交换或交易，既有利于公共利益的维护，也不妨碍私益的实现。
　　然而，传统行政对权力与强制的过分倚重以及对行政意志优越性的过分强调，在一定程度上助成了行政主体高高在上的统治者心理。行政主体的优越意识严重制约了其以平等姿态与行政利害关系人进行协商、沟通与对话。更为关键的是，传统行政法理论在根本上将行政主体与行政利害关系人置于相互对立与斗争的关系结构中。在这一关系结构中，行政主体以命令发布者的身份出现，而行政利害关系人则以命令的服从者即行政之客体被迫卷入行政法的实施过程中。行政主体既无意识也无动机与行政利害关系人进行平等沟通和协商；行政利害关系人则要么在强力压迫下无奈地服从，要么采取各种方式与行政主体进行周旋、抵抗。如此，行政主体与行政利害关系人之间根本无法开展有效的沟通与合作。为改变这种状况，就有必要在行政执法中引入协商与和解，变革行政执法的方式，将谈判、协商、沟通、交流作为行政法实施的基本方式和过程。
　　总之，在行政执法中引入协商与和解，意在实现协商、合意、和谐之精神与行政执法的融合。通过协商淡化行政权力的命令与服从色彩，增添行政法人情、理性的光辉；通过合意来弱化行政执法过程中的对抗与冲突色调，增加民主、协作的音符；通过强调和谐来消除行政关系中的怀疑和不信任意识，建立信任与合作的新关系。

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