行业协会的自律机制——对中国安全防范产品行业协会的考察
余凌云
【全文】
目次
一、 引言
二、 自律的权力基础
三、 自律制度
四、 惩戒机制
五、 救济制度
六、 行业协会本身的自律问题
七、 结论
一、引言
安全技术防范服务行业是上世纪八十年代中期形成的新兴服务行业，该行业针对盗窃、抢劫、非法侵入、破坏、爆炸等高发案件，采取技术防范手段，为社会和民众提供安全报警服务。据统计，截止到2005年，安防企业已达1万家，从业人员近100万人，实现增加值300多亿元，其中出口创汇产品达10％左右。行业领域不断扩大，报警运营、中介、资讯等专业化服务开始起步；产品种类不断丰富，由原先的防盗门（锁）发展到了视频监控、出入口控制、入侵报警、防爆安检等十几个大类，数千个品种；闭路监控发展迅猛，年增长率达到30%左右；沿海地区发展较快，形成了以珠江三角洲、长江三角洲、京津地区为中心的三大安防产业集群。[1]
中国安全防范产品行业协会（China Security & Protection Industry Association，CSPIA。以下，简称“安防协会”）成立于1992年12月8日，[2] 是经民政部登记注册的国家一级社团法人，在业务上接受公安部指导。从历史沿革看，安防协会无疑是按照“体制内的生成途径”，由公安部主动扶持、建立的一个社会组织，是带有一定“行政”色彩的“官办”协会，不是在行业内部自发生成的。该行业以安全为服务产品的特殊性又进一步强化了这种色彩，使得公安机关加强监管有着更加充分的正当性，也使得其必须与公安机关之间保持着“藕断丝连”的密切关系。
迄今为止，加入安防协会的企业约747家，行业会员的覆盖率约为7％。[3] 只接近于全国的一般水准（较低层次的水准），远远低于某些发展比较好的地方的平均水平。[4] 因此，努力扩大、迅速提高行业协会的覆盖率，无疑应是今后行业协会的一项重要工作。这关系到“自上而下”模式的行业协会能否存活、能否获得旺盛生命力、能否可持续发展的一个关键。
安防行业近年来一直处于快速发展之中，但也遇到了来自管理体制、市场双重的问题，一方面，与公安机关之间的关系亟待理顺，公安机关对行业的监管模式要按照政府职能转变要求进一步改革；另一方面，安防工程行业鱼龙混杂。一些小的工程商投机经营，在工程用料上以次充好，弄虚作假。工程建设过程中，不严格按照设计程序操作，任意降低工程成本。对资质好、信誉高的工程商形成了不正当竞争，对正常的生产和销售造成了极大的冲击。[5]
对上述问题，尤其是后一个市场问题，当然，政府有关主管部门责无旁贷地要去治理整顿。从公安机关对安防行业的监管情况看，通过二十三个地方立法也初步建立起来了一定的市场准入门槛，尽管运转效果还差强人意。但是，随着《
行政许可法》的实施和行政审批制度改革的深入，行政规制不到位而显得越发的无效益。因此，积极应对行政审批制度改革带来的挑战，以贯彻落实《
行政许可法》为契机，通过立法来实现公安机关执法观念的转变与革新，积极探索新的管理模式和方法。[6] 其中很重要的一点，就是我们要清醒地认识到，政府规制始终存在着无法完全克服的制度缺失，必须用行业自律来弥补；法律的有效运行，还必须有道德的支撑，行业协会在重塑职业道德方面将发挥积极的作用；对于法律调整来讲，行业自律规则和措施有时也能起到过滤网、木栅作用，可以降低执法成本，有效“防范于未然”、“解决问题在萌芽之中”。
《
行政许可法》第
12条要求的“行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设行政许可”，实际上也为行业自律提供了充分的法律依据。意识到自律，并且强化这方面的工作，实际上是行业协会开始走向了真正的行业治理之路，标志着行业协会回归本位，渐趋成熟。
在上述背景下研究行业协会的自律问题，我们要有一个客观冷静的判断和认识。首先，通过安防协会努力来加强行业自律，其范围是有限的，其自律的效果恐怕也无法涵盖所有从事安全技术防范服务领域的企业。[7] 其次，如果行业自律的努力失败，可能会使上面较低的覆盖率继续走低。如果行业自律有效，极有可能发挥业内的样板作用，成功带动业外企业，进一步增加覆盖率。最后，也是最重要的，政府应当进一步推进改革，自觉地将“自己管不好、管不了以及不便管”的事务放手给行业协会，为行业协会的自律留出足够的空间。这对于从政府脱胎而来的、与政府主管部门有着千丝万缕联系的、受政府主管部门干预较多的行业协会来说，至关重要。我们可以说，政府对行业监管只有进一步收缩适度、对企业转变为更加间接、宏观、适应市场规律的规制模式，才能为行业协会的自律创造发展的空间。
目前很多研究都以西方行业协会的基本特征和功能为考量标准，对上述中国式行业协会的发展与问题进行思考、批判、开出“诊断”方案。对这种研究方法，我始终持怀疑和批判的态度。在我看来，中国行业协会的发展与未来可能形成的模式，包括功能、与政府的关系，或许应该有着中国社会自身在特定情境下产生的特殊需求，不见得一定要与西方行业协会“殊途同归”。
另一方面，要注意我国行业协会很多是行政体制改革和政府职能转变过程“自上而下”建立的，承接了很多政府转移来的职能，在惩处的方法上也受到强烈的行政影响，沿用了很多行政上的处罚手段。所有这些，在我看来，属于非常态，是暂时性现象，是未来行业协会自律机制建设中要加以革除的地方。
