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国家统一与地方自治:从港澳基本法看两岸和平统一的宪法机制

   例如中国1982年宪法并没有明确规定中央立法权受到任何限制,且根据宪法和《立法法》所规定的法律等级,全国人大及其常委会所制定的法律和国务院制定的行政法规在效力上高于任何地方法律规范。  
   例如美国联邦宪法1条第8款明确列举了联邦立法权的范围。第10修正案明确规定:“宪法既未委代给合众国、亦未禁止各州的权力,分别被保留给各州或人民。”  
   在美国历史上,只有内战前的一段时间曾流行过所谓的“废止理论”(Nullification Doctrine),也就是州政府可以自行宣布联邦法律因违反州宪或其它原因而在当地失去效力。内战结束后,这种理论自然也寿终正寝。参见Archibald Cox, The Court and the Constitution, Boston: Houghton Mifflin (1987), pp. 109-111.  
   两部基本法的第11条都规定,“特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以本法的规定为依据。”“特别行政区立法机关制定的任何法律,均不得同本法相抵触。”  
   事实上,“特别行政区为单独的关税地区”,可以“中国香港”或“中国澳门”的名义参加《关税和贸易总协定》及某些国际贸易协约。(香港基本法第116条、澳门基本法第112条)  
   在中国两千多年的历史上,并不存在真正的地方税,因而也从来没有出现过地方一级的财政。在高度集中的计划经济体制下,中央政府垄断了税收的立法权,地方政府的各项财政收入均上缴中央。改革开放后,中国财政体制实行了渐进式的分权改革。但即使在1994年实行“分税制”后,税收立法权和政策制定权仍然集中于中央。参见何帆:《为市场经济立宪——当代中国的财政问题》,北京:今日中国出版社1998年版,第174-175页。  
   对于美国选民为什么可以信任“全面”的征税权,参见首席大法官马歇尔(C.J. Marshall)在“美国银行案”的经典阐述。McCulloch v. State of Maryland,17 U.S. [4 Wheat]316.  
   当然,根据“无代表则不纳税”(No taxation without representation)原则的倒推,特别行政区在全国人大及其常委会是派选代表的,因而似乎也有理由要求特别行政区向中央交税。然而,由于特别行政区在法律上高度自治,因而这些代表的主要职能是对中央与特别行政区的关系提供意见和建议,而不是针对特别行政区本地的治理通过立法。  
   另外,香港终审法院的首席法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下,行政长官才可任命不少于五名当地法官组成的审议庭进行审议,并可根据其建议予以免职。澳门终审法院法官的免职由行政长官根据澳门特别行政区立法会议员组成的审议委员会的建议决定,终审法院法官的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案。  
   根据1982年宪法124条规定,内地各级法院院长由同级人大任免,副院长、审判委员会委员和审判员均由院长报请同级人大任免。虽然宪法126条规定“法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但人大作为国家最高权力机关有权监督法院工作,包括通过法院的年度工作报告,有些地方人大甚至对法院审判实行个案监督。 
   参见“全国人大及其常委会的权力不容挑战”,《法制日报》1999年2月8日。 
   Ng Ka Ling and Ors v. Director of Immigration, 1 HKC 291。如上文所述,香港终审在此案关于全国性法律效力的判决等同于美国内战前南部州所采取的“废止理论”。虽然特别行政区在立法和司法事务上享有高度自治,但这在单一制国家毕竟是不能容许的。  


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