（一）何谓目的？
任何行为都是基于一定的目的而作出。权力的纵向分配即某种程度上采取何种国家结构形式，也是基于一定的目的而作出选择。从欧盟
宪法草案来看，其对于欧盟的目的进行了详细的规定，体现在欧盟
宪法草案第I—3条：[⑨]1．联盟的目标是促进和平、联盟的价值及联盟的人民的福利。2．联盟应向其公民提供一个不存在内部边界的自由、安全和司法的区域；应提供一个可以自由竞争而不受干扰的市场。3．联盟应致力于在平衡的经济增长、稳定价格、社会市场经济的高竞争性，立置于实现欧洲的可持续发展，追求充分就业和社会进步，并使环境得到高水平的保护，环境质量得到提高。它应推进科学和技术的进步。它应与社会排斥（social exclusion）和歧视作斗争，应推进社会公正和社会保障，推进男女平等，推进代际团结，保护未成年人的权利。它应推进经济、社会和地区的凝聚力，增进成员国间的团结。联盟应尊重丰富的文化和语言多样性，应确保欧洲的文化遗产得到切实的保护和发展。4．在与世界的关系中，联盟应坚持和推进自己的价值和利益。它应致力于世界的和平、安全和可持续发展，致力于各民族间的团结和相互尊重，致力于自由而公平的贸易，致力于消除贫困，保护人权、尤其是未成年人的权利，同时也应严格遵守和发展国际法，包括遵守《联合国宪章》的原则。
在联邦制体制中，结构安排的目的没有欧盟
宪法那么明显。虽然其具体内容存在争论，但也有较清晰的框架。美国宪法对于联邦制的目的在整体上作了较明晰的规定，即为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福。具体到制度层面，有学者认为“制定联邦主义是为了达到基于自治和共享治理相结合基础上的某种程度的政治一体化。”也有人将联邦主义和联邦制体制看作手段去达到他们之外的诸如政治联合、民主、大众自治以及对多样性的调和等目的。也有人认为规划联邦主义是为了获得更高形式的政治和人类关系的。[⑩]
从欧盟与联邦制关于目的的规范来看，目的具有丰富的内容，但是却存在一定的“争议”。然而，对于目的的争议并不影响比例原则中目的的确立，因为各种目的分别可归属于不同的层次，并不存在直接冲突。笔者认为纵向分权过程中的目的要求主要表现在以下三个层面：
1.规范目的。其主要表现为符合
宪法的规范要求，属于规范上的必备要素。任何纵向权力结构的安排调整，在目的上必须首先符合
宪法上对于目的的规范要求。法治国中纵向权力的结构安排在此规范层面对于目的的要求是相通的。这也是比例原则在具体运用中的内在要求，即一项法律文件对公民利益范围的触动，不但在目的上，而且在实现目的的手段上均要符合
宪法。
2.社会目的。其主要表现为政治、经济等诸多搀有社会因素的目的。在遵循符合
宪法的规范目的的前提下，目的的确立仍然存在一定的空间。纵向权力的结构安排在特定时空环境下可能基于一定的政治、经济、社会稳定等诸多目的。如由于在二次世界大战前后苏联所处的特殊的政治环境的影响，苏联学者指出：“尖锐的阶级斗争，克服经济混乱，在最短的历史时期里实现工业化，新的世界大战危险的增长要求‘铁的纪律，不断提高警惕性，严格的集中领导……’。在伟大卫国战争年月里，高度的集中是必要的，在战后最初几年，由于必须恢复被战争破坏的经济，高度集中同样是必要的。”[11]在二次大战前后，美国由于国内外政治环境的影响和压力，虽然一向以中央与地方的分权制而著称，但美国也不得不采取措施扩大和强化联邦中央的权力。[12]此时，苏联与美国对纵向分权架构的调整很大程度上都是基于政治稳定的目的。同样，每一种经济形态或经济结构，对中央与地方关系都产生着直接的、重大的影响。因此，纵向权力的结构安排也可能是直接以特定的经济目标为目的。因此，由于各国经济、文化、历史传统、政治环境等诸多因素的差异，决定了纵向分权中比例原则所蕴涵的目的必定存在一定的差异，如可能基于特定的政治目的、经济目的或其他。
