三、行政听证笔录在行政诉讼中的效用
听证笔录在行政诉讼中具有何种效用呢？在采用案卷排他性原则的美国，法院对经过正式听证所作的裁决进行司法审查完全以听证记录为根据，法院不接受、不考虑案卷以外的任何证据，对于案卷内的证据，则只审查证据的合理性，即听证记录中所载证据是否能使一个有理智的人能够作出与行政机构在案卷中所作的结论相同的结论。如果行政裁判没有听证记录或没有完整的记录，法院无法进行司法审查，此时法院可直接予以撤销，而不需要其他撤销根据。[13]美国《联邦行政程序法》第706节规定：“适用本编第556节和第557节规定的案件，或者法律规定的其他依行政机关的听证记录而审查的案件，没有实质性的证据支持”，将被法院认为违法并撤销。这项规定是关于司法审查范围的规定。在大陆法系国家，如果行政机关经斟酌后决定依据听证记录作出决定，那么听证记录中所载证据在诉讼中从行政证据变为可定案证据。听证笔录在我国行政诉讼中的效用，可从以下几个方面来分析：
(一) 对法院审查范围的影响
在我国，如遵循案卷排他性原则，则对经过正式听证程序作出的行政决定，法院审查的范围应以听证笔录为限。这是由听证程序的价值与功能所决定的，也是有效地配置司法资源的表现。在美国，如果有行政案卷，那么复审诉讼就基本上是上诉审诉讼。复审的职责通常只限于对行政裁决的审查……以及对行政裁决赖以依据的证据的审查。如果行政机关审查了证据，那么复审法院的判决依据并不是在法院审判中提交的证据，而是提交给行政机关的证据。不论复审法院是上诉审法院，还是初审法院，都是如此。其复审的范围仅限于行政案卷。即便行政机关错误地删除了某些证据，或新发现了某些证据，复审法院都不得接受证据。如果复审法院觉得应当审理这些证据，它必须把案卷发回行政机关，由行政机关接受证据。[14]司法复审不应当仅限于行政案卷，而且应当涉及在行政审讯中提出的问题，行政机关的决定能否成立，法院只能根据行政机关作出决定时说明的理由判断，而该理由记载在行政机关作出决定时的记录之中。法院应根据行政机关的记录进行审查，这是美国《联邦行政程序法》的要求。该法第706节最后一句规定：“在作出上述决定时，法院应审查全部记录，或记录中为一方当事人所引用的部分。”如果行政机关作出决定时说明的理由不足以使其决定成立，事后提出其他理由支持其决定，法院不审查事后追加的理由，只审查作决定时实际根据的理由，以判断该决定的效力。
美国法院在切纳里案件的判决中声称：“这是行政法的一个基本原则，法院在审查行政机关有权作出的决定或判断时，必须只根据行政机关提出的理由，审查该行为是否合法。如果行政机关提出的理由不正当，法院不能用法院认为更正当的根据作为代替，以肯定行政机关的行为。”[15]根据这一判例原则，法院审查的范围限于行政案卷中所载之理由，如果行政案卷所载之理由不能证明行政裁决，那么行政裁决必须撤销，案件应当发回重审。如果允许法院审查的范围超越行政案卷，不顾行政案卷中所载之理由，则会导致当事人把有关问题在行政程序阶段保密，到司法审查时再提出供法院审查，这对行政程序正常运行和法院的有效工作都极为不利，对行政自治权也会起破坏作用。
总之，对经过正式听证程序而作出的行政决定，法院审查的范围以听证记录为限，这是对听证程序的尊重，是实现设立听证制度目的的有力保障。因为，行政诉讼是一种事后的权利救济途径，而听证是一种事先的权利防卫与抗辩机制，两者应相互衔接，协调运转，形成一个有效的保护公民合法权益的程序链条。对经过正式听证作出的行政决定引起的行政诉讼，将法院审查的范围限定为听证笔录，这有助于使相对人享有的被听取意见的权利真正成为有价值的权利，使听证制度这种舶来品能够真正在公众内心深处扎根，赢得广大公众的认同。
(二) 对当事人举证的要求
根据《
行政诉讼法》第
32条及最高人民法院《若干问题的解释》第26条的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。根据《若干问题的解释》第30条的规定，下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：“(一)被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；(二)被告严重违反法定程序收集的证据。”据此规定，行政机关应遵循“先取证，后裁决”这一基本程序规则，其在作出行政决定前，必须依法查清事实，收集证据，如果是法律规定要经过听证程序后作出的行政决定，则行政机关应将其收集的证据在听证会上出示，经过质证和辩论形成听证笔录后，以此为依据作出行政决定。凡是需经听证质证而未听证的证据，不能作为听证笔录的组成部分，不能作为行政决定的根据。[16]进入到诉讼阶段，根据被告对其作出的具体行政行为承担举证责任的要求，作为被告的行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内将听证笔录提交给人民法院，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，因此而承担败诉的法律后果。当事人向人民法院提交的听证笔录以外的证据材料，人民法院一般不予接纳。因为正式听证程序是最完善的行政程序，近似于司法审判程序，构成行政诉讼或司法审查的初审，对经过正式听证程序作出的行政决定引起的争议，在诉讼中，原、被告举证都应受到限制，特殊情况除外。如果允许当事人在听证阶段对证据保密，到了诉讼过程中再将证据抛出而将对方当事人置于一种不利的境地，法院也能接纳这种证据，则听证程序就不可能得到当事人应有的尊重，就会成为一种摆设。我国行政诉讼法的《若干问题的解释》第31条第3款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据，”依此可以推论出，当事人在诉讼过程中向法庭提交的在听证过程中没有提出的证据，不能作为法院维持、撤销或者变更行政决定的根据。
