行政听证笔录的法律效力分析
石佑启
【摘要】行政听证笔录的法律效力是听证制度中的核心问题。随着人们程序理念的不断增强和程序法治化进程的日益推进，为了保障当事人程序抗辩权的有效行使，完善我国的听证制度，提高行政决定的质量，增强其可接受性，我国应借鉴美国的案卷排他性原则，吸收其精髓，在立法上明确规定听证笔录的法律效力，使听证笔录成为行政机关作出行政决定的唯一依据，并以此推动行政复议与行政诉讼等相应立法在具体制度上的创新与完善，促进听证制度功能的充分发挥，有效地保护行政相对人的合法权益。
【关键词】行政；听证笔录；法律效力；案卷排他性原则
【全文】
行政听证笔录，又称行政听证记录，是指由听证主持人或记录人代表行政机关在正式听证过程中对整个听证活动所作的客观记载，是确定行政机关是否听取当事人的陈述与申辩的凭据。听证笔录的法律效力是听证笔录的命脉，是听证制度中的核心问题。许多国家和地区的行政程序法对听证笔录及其法律效力都作了相应的规定。本文在借鉴一些国家和地区对听证笔录的立法规定与具体做法的基础上，对听证笔录在我国的法律效力问题作些探讨。
一、行政听证笔录对行政决定的影响
(一)两种不同的模式
听证笔录究竟具有什么样的法律效力，对行政决定会产生何种影响，从世界各国的情况看主要表现为两种模式：一种是听证记录对行政决定具有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据。德国、韩国、日本、瑞士等国和我国的台湾地区属这种情形。德国《联邦行政程序法》第69条第1项规定：“官署应斟酌全部程序的结果，决定之。”韩国《行政程序法》第35条第5项规定：“行政机关充分讨论听证记录及其他相关资料后，若认为有相当理由，应在为处分时，积极反映听证结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分参酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”瑞士《行政程序法》第32条规定：“官署为处分前应对当事人所有及时51提出的重要陈述予以斟酌。”我国台湾地区所谓《行政程序法》第108条规定：“行政机关作成经听证之行政处分时，除依第43条之规定外，并应斟酌全部听证之结果。但法规明定应依听证记录作成处分者，从其规定。”
另一种是听证记录是行政机关作出决定时的唯一根据。这以美国为代表，美国《联邦行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听证会之后，根据听证记录作出决定的程序(第554条)。此时，证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成作出裁决的唯一案卷(第556条)。这就是美国行政听证中的案卷排他性原则，又叫“唯一专有记录”。[1]它是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。否则，行政决定无效。案卷排他性原则是正式听证的核心，如果没有这一原则，询问就会成为骗局。“在依法举行的听证中，行政法庭作出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料……若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。” [2]案卷排他性原则要求行政机关不能在听证以外接纳证据，也不得把它的工作人员在秘密调查报告中所提供的证据作为依据。“作出裁决的依据，不能是利害关系当事人未曾有机会检验(其真实性)、解释或批驳过的案卷之外的秘密证据或材料。一切用于裁决的事实都必须为当事人所知晓，都必须经过辩论了的事实。” [3]如果行政机关秘密接纳证据，并以此作为根据作出决定，当事人却没有机会以某种合理的方式驳斥这种证据，这完全违背公正原则，是令人不能容忍的做法。“审判式听证权若想有意义，参与者就必须能够知道会利用什么证据来反对自己，并能够利用反诘问和反驳证据进行争辩。一旦决策人可自由考虑记录之外的事实而得不到通知或作出反应的机会，上述权利便可轻易被取消。” [4]总之，听证笔录并不仅仅是整个听证过程的单纯的机械的记载，重要的价值在于它对行政机关作出行政决定具有约束力，是行政机关进行裁决的唯一依据。
(二)我国的路径选择
听证制度在我国诞生的时间较晚，最早规定听证制度的《
行政处罚法》只对听证笔录作了原则性的规定。《
行政处罚法》第
42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力未作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧。[5]继《
行政处罚法》之后，各地各部门制定的关于行政处罚听证程序实施办法对听证笔录的规定呈现出两种状况：一种是沿袭《
行政处罚法》的规定，对听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用没有涉及。[6]另一种是补充规定了听证笔录的效力，即规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”[7]但没有明确这里的依据是唯一依据、主要依据还是一般的参考性依据？导致行政机关对听证笔录的使用上享有较大的自由裁量权，听证笔录法律地位没有得到真正的确立，其效用在实践中还难于充分发挥出来。值得关注的是，我国2003年出台的《
行政许可法》对许可听证笔录的法律效力作了明确规定。《
行政许可法》第
48条第2款规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”这表明在我国，行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对经听证而作出的行政许可，行政机关作出准予行政许可或拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过质证得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证笔录中有记载的。[8]这一规定体现出了案卷排他性原则的精髓，是立法上闪出的一道绚丽的风景线，具有里程碑的意义，为“听证笔录作为行政决定的唯一依据”在我国由理念变为现实构筑了一座桥梁。
