1．公民动议
赋予公民对地方立法的动议权，让公民参与法律草案的起草。这种参与可以弥补立法者信息不足之缺陷，有益于立法者发现问题，并使其立法更为合理可行。是集中民智，体现民意的重大举措，其意义和作用是不言而喻的。但事实上，公民提前参与立法面临着许多现实的困境。如果没有相应的经济、文化和政治条件作支撑，恐怕这些只能是一种美好的愿望。
首先是人性的使然。正如亚里士多德所言：凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。人们要是认为某一事物已有别人在执管，他就不再去注意了，在他自己想来，这不是对那一事物特别疏忽。立法无疑属于一种公共事物，由于其专属立法机关行使，如果不涉及到直接利益，人们往往很少去关注的。其次，由于经济条件的制约。我国经济并不发达，对大多数人来说，谋求一定的物质生活条件是主要的，参与立法对他们来说实在是比较遥远的事，他们根本无暇顾及也没有能力顾及。再次，我国政治制度不完善使人们对政治产生一种无力感和冷漠的心理，如
宪法意义上的神圣一票对于绝大多数选民来说，只是在一张有名字的票上画圈或打叉而已。另外，公民文化的缺失与市民文化的不健全也是制约人们主动积极参与立法的重要因素[4]168-175。
如果不考虑上述因素，单纯地提出诸如此类的口号似的对策是毫无意义的。事实表明，公民主动参与立法规划和提出法案的事例微乎其微，甚至可以说尚无先例。如根据上海市人大的统计，在1998-2002年立法规划申报项目时，共有65个单位提出申报，其中政府部门占87.7%，人大部门占7.7%，社会团体占4.6%。在编制计划时，政府申报的占90%以上[5]。从总体来说，其他地方的情形大抵相埒。另外，倘若公民人人都有参与的热情，立法者将会面临浩如烟海的立法动议，不堪重负，无所适从。
2．专家学者或其他组织草拟法案
鉴于行政和行业部门起草法案所产生的种种流弊，学界强烈呼吁要重视和发挥专家学者的作用，要更多地依靠专家学者参与立法起草或委托他们起草。专家学者参与立法的作用和意义是无庸讳言的，但由此产生的问题也很明显。我们姑且不谈立法部门有可能把专家学者作为民主立法的装饰品或工具化的情形，如有“利”则取、无“利”则去。就专家学者起草法案本身而言，可能存在如下问题：
