从劳动教养的「合法性」根据上看，其表现出极强的政策性，法律的限制性作用明显退缩在刑事政策之后。劳动教养可以定义为：严重违反治安管理，尚不够刑事处罚的人或者构成犯罪但不需要判处刑罚的人。就劳动教养对象范围而言，我国公安机关即人民政府拥有广泛的可以剥夺公民人身自由的强制性行政权力，几乎一切给公安机关维护社会秩序和政府履行行政职能制造麻烦的人都可以被送往劳动教养。更本质的问题是，劳动教养在不同时期所表现出来的性质上的变化，体现了国家行政权力作用方式的变化，但是，行政权力的边界的不受限制性则基本上没有甚么变化。17劳动教养与普通的行政处罚和刑事追究之间，并没有一条明显的法律界限，而处于随意游动的态势。更有甚者，一些因为证据不足而达不到逮捕条件或者被检察机关不批准逮捕的嫌疑人，都被公安机关以劳动教养的方式做出了「处理」。18
长期以来，我国处理法律和政策之间的紧张关系的一般原则是，法律让位于政策、政策优先于法律。当然，毛泽东也曾经强调过，必须尊重革命的法制，理由在于两点：其一是保护劳动人民的利益，其二是维护革命秩序。19我国长期以来不曾有过「法治」意义上的法律，法律是而且始终是政策的工具。因为在建国以后的历史上，社会治安和社会秩序不仅是重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。
实际上，政治始终需要并且始终会「创造」新的敌人，严重危害社会治安的犯罪分子成为了改革开放后我国社会主义社会的敌人，是合乎政治逻辑的。邓小平当时针对打击不力的状况明确提出，「严打」就是要把严重刑事犯罪问题作为敌我矛盾来处理。「我们一直坚持对各种敌对势力、反革命分子、严重危害社会秩序的刑事犯罪分子实行专政，决不对他们心慈手软。」20由此可见，「严打」政策的另外一个重要意象是，「严打」意味着将严重刑事犯罪分子作为「敌人」对待，严重犯罪分子是而且始终是专政镇压的对象。既然严重刑事犯罪分子是专政的对象，是敌人，那么那些违反社会治安，对社会具有危害倾向的人就理所当然的成为人民内部矛盾，这也是在八十年代，劳教作为行政强制措施，是正确处理人民内部矛盾的手段。既然整个社会强调的是秩序，那么国家政权的强制性就大于社会的权利和公民个人的自由，即使有法律的制约，法律的落实也会受到权力的暗中阻隔和因社会力量的不足而造成事实上的权利的失落。因此，从最宏观的角度来讲，在我国，劳教制度在连接政治与法律的道路上缓慢前行。
三、 徘徊中的改革
劳教制度50多年的发展历程是一个不断完善、不断规范化的过程，其中前二十年主要是在一种阶级斗争的思路下，处理敌我矛盾中的一种体现社会主义人道主义精神的政策，文革后演变为一种法制化的惩罚措施。这和我国整个历史发展的过程有非常密切的关联。劳教制度的发展过程既体现了我国法治进程的成果，但同时也体现了我国法治进程的滞后和观念上、操作上的旧习惯。不能用严格意义上的现代法治来要求劳教制度，即使其它相对规范的司法部门及其相关的法律规范也有许多有待改进的地方。因为中国的传统文化和思维以及革命文化和思维所造成的观念是法治进程中需要突破，但也是必须依赖的基础。从制度上说，建立在这两种文化和思维基础上的制度当然不可能很快转变为现代意义上的完备的法律制度和法治观念。因为在这样的环境下，最根本的问题是实用和为了当前和以后时期的中心工作，至于措施的合法性并不是最重要的，所谓的 「良性违宪」就是这种社会形势下的生动写照。党和政府在推进改革开放的过程中起着决定性的作用，改革的深入使得权力的影响和社会、市场、企业、组织、公民的作用要有一个明确的划分，权力行使的规则朝着透明、有效、受到社会的制约的方向发展。但权力关系的调整无疑是改革最深层次的改革，牵涉到权力的行使和利益的关系。因此，劳教制度改革缓慢的背后无疑体现了权力与
宪法、法律之间的较量，也反映了社会的力量与国家之间的关系、国际环境的关系。「五十年间的中国国情，构成了此间中国立法的基本环境。……立法在国家生活中的地位没有确定性，这一现象就与国情中的一些因素有直接而深刻的渊源关系，首先就是与国情因素中的人治因素相联的，就是国情中人治因素的一种表现。……人治的突出特色之一，在于它使国家活动具有不确定性、不稳定性。」21
