2.代议民主制通过选举制度得以建立,但其顺利运行并获得持久维持离不开宪政的支撑。
人民主权原则回答了现代国家权力的来源问题,是民主政治的本质所在,但它本身无法自证其成,需要其他政治形式和制度加以实证化。这就是为什么真正的、实践着的民主政治乃是一个复合多维的动态过程。在这个过程中,选举制度有助于保证人人可以参政,代议制解决人人可以参政但不能人人都去执政的问题,宪政则意味着国家的政治制度、政府(政党、公民等主体)的政治行为、政治程序始终都依照
宪法来展开和运作,因此宪政有助于保证执政者的执政行为始终以体现主权者意志的
宪法为依归。换言之,选举制度在实践中解决了国家权力来源问题,代议民主制则解决了主权与治权分离的困境,宪政则解决了现代国家权力如何行使的问题。选举制、代议制和宪政之间的真实的互动关系可以描述为:代议制通过选举制度而建立,因而是建立在对代表的一般信赖之上的委托行使权力的民主形式,委托关系建立之后的实际运行结果是否符合委托协议(
宪法)的约定,受托者是否忠实地服务于委托者,这是需要宪政来加以维持和证成的。
第二,选举制度与宪政内在关系的逻辑性、必然性也体现在它们制度建构上的耦合。
一方面,选举制度是宪政的前提和基础。选举制度是民主制度的入口和核心,在当代民主制度主要表现为宪政民主的历史条件下,更是如此。宪政学者认为,“体现全社会交叠共识的宪政制度能够为依据这种制度所产生的政府提供制度和法理上的合法性,为冲突的解决提供规则和程序,为社会提供合作的法律和制度基础,为公民的自由和权利提供保障。也正是宪政民主把政治安定由建立在统治者个人的统治能力转移到建立在不以个人意志为转移的制度之上。通过自愿同意在全社会范围内就宪政制度达成全面共识,用宪政限制政府的权力,以确保国家具有足够的凝聚力。而定期的选举则是表达这种自愿同意的根本方式。在
宪法社会,若不能以这种方式取得并维持全社会对解决冲突的方法达成基本共识,社会的秩序、凝聚力和统一就会受到威胁。”[6]
另一方面,选举制度又构成宪政的要素和组成部分。《简明大不列颠百科全书》认为真正符合实际的立宪政体应包含的要素有:(1)程序上的稳定性;(2)向选民负责;(3)代议制;(4)分权;(5)公开和揭露;(6)合宪性(指建立了违宪审查机制)。[7]而印度德里大学历史学教授、英国剑桥大学南亚研究员雷乔迪休里(T.Raychauduri)认为,宪政是一种制度安排和较好的政治条件,诸如公民基本权利宣言,普遍、平等、秘密的选举制,分权与制衡,代议民主制,多党制,两院制,联邦制,司法独立等。[8]
第三,选举制度与宪政内在关系的逻辑性、必然性还体现在代议民主制的“代理成本”需要宪政来监督规限并尽可能降低。
近现代代议民主制虽然克服了古代简单直接民主制的局限性,发扬了民主制的一般原则,实现了民众有效的政治参与,但其委托—代理关系使得“代理成本”不可避免。代议政治里的代理成本表现为几个方面,一是怠于履行职责,由于选举环节缺乏利益交集、兼职代表缺乏必要资源、代表责任监督缺位等问题,一些代表要么没有支付履行代表职务的成本愿望,要么没有支付代表成本的必要能力,因而产生能少干就少干、能不干就不干的消极心态,代表行为严重扭曲;二是内部人控制及腐败问题。民主政治之所以难以避免腐败,委托人(人民)与代理人(代表)之间激励不相容是主要原因,而信息不对称则提供了可能。也就是说代理人拥有一些委托人所不知道的,而且无法验证(主要是成本太高)的信息。而无论是委托人或是代理人,都是要力图实现约束条件下的个人效用最大化。因此,并不能保证代理人(人民代表)始终站在委托人(人民)立场上,一心为委托人的利益着想。在委托人与代理人之间的利益发生冲突时,代理人首先考虑的是自身利益。代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益难以避免;三是监督成本高企。公民不仅需要通过选举代表来达至政治参与,而且也需要通过经常化的、制度化的互动渠道来监督代表以保持政治参与。如果人民与代表之间存在沟通渠道的阻隔和信息交流的梗塞,则难以实现代议民主的功能。由于对代表的监督本质上只有通过选举程序中的“一人一票”和罢免制度中的各个个人趋同加总程序才能实现,是一种“公共选择”过程,因而,当选民的基数很大或者代理的层次过多(如我国间接选举产生的人大有三级,从设区的市、自治州人大到到省级人大再到全国人大),使得人民联系沟通代表无论在时间上还是空间上存在诸多限制,导致对代表的监督变得十分困难,监督成本很高,容易出现“搭便车”行为,现实中许多选民对代表履职行为表现出的政治冷漠即是明证。当然,代议政治的代理成本不仅表现在代表与人民之间,也表现在代议机关和行政机关之间。由于行政事务日趋复杂,信息不对称问题更为突出。因此,经过这样双重代理,人民的意愿最终能有多少反映到政府中去,已经具有了很大的不确定性。