(三)剥离部分监管职责模式
在这种模式中,交易所将其监管职责的一部或者全部交由外部的第三人来履行。由独立的第三方履行监管职责,有利于履行监管职责的组织更为中立和公正的制定和执行规则。由独立的第三方履行自律职责的模式,在美国的证券和期货市场比较流行。例如,美国的全国期货协会(National Futures Association, NFA)作为自律的组织,为许多公开竞价的交易所履行自律的职能。截至2001年6月,NFA已经和三个电子化的交易所签订合同,由NFA代表交易所从事监管服务。[42]NASD也对其他交易所提供监管服务。2000年SEC认可国际证券交易所(International Stock Exchange)——一家纯电子化的营利性期权交易所;该交易所不承担任何的监管职责,所有的监管事项均由NASD负责。[43]就典型的证券交易所而言,伦敦证券交易所和多伦多证券交易所在公司制改制后也将部分监管的权力转移给其他机构。
采用这种模式,如果交易所仍然作为自律组织,交易所究竟应该保留哪些监管职责,剥离哪些监管职责,正如上文SIA和SEC所列举的各种自律方案都有优缺一样,难以找到最佳答案。当人们思考交易所非互助化后是否应该继续作为监管者时,人们可以区分交易所的上市监管和交易监管职能,因为传统的交易所都是这两个领域的监管者。[44]现在,有一点可以肯定的是:大部分的交易所都保留一部分的监管职能;至少是,大部分交易所都负责市场的实时监控,监管市场的行为。因为,从操作的角度而言,将市场和市场的监控相互分离似乎是不可能的,而且将二者分离将使监管的专业性以及信息的获得受到严重影响。因此,交易行为或者市场行为看来适合由交易所负责监管;为了克服交易所的利益冲突,其他的监管职能似乎可以由其他机构负责。但是,实践中交易所保留哪些监管职责,剥离哪些监管职责,仍然有很大的差异;有自律组织将上市监管剥离出去的,有自律组织将理论上最应该保留的交易监管剥离出去的。看来,交易所应该保留哪些监管事项实在难以找出统一或最佳答案;从不同的角度分析交易所监管范围的利弊,往往会得出不同甚至相反的答案。
伦敦证券交易所在决定实行公司制改造时,伦敦证券交易所、财政部以及金融服务局(Financial Services Authority, FSA)达成协议:伦敦证券交易所不再作为称职的上市主管机构(competent authority for listings),该职权转移给FSA行使。[45]交易所保留制定接受证券交易以及监管证券交易的规则(set rules for admission of securities to trading , and to regulate trading)的权力。同时根据伦敦证券交易所的规则,交易所也负责对会员进行监管。[46]FSA则负责制定上市规则(listing rules);并且接受上市申请人证券上市的申请;并且依照上市规则决定证券的暂停交易和停止交易(discontinuance and suspension of listing)。[47]当然,英国的财政部保留将全部或者部分上市主管权力转移的权力。[48]目前在伦敦证券交易所上市有两套程序,FSA下属的UKLA(UK Listing Authority)执行上市规则,并且核准证券上市;而伦敦证券交易所则负责核准证券之交易,这两项程序是同时并行的。[49]需要指出的是,交易所上市监管的权力转移给外部的机构并不是外部强加给交易所的,而是交易所主动要求的。“在伦敦证券交易所改制为商业公司后,其地位已不适合再担任上市审查主管机构之角色,故财政部同意伦敦证交所之提议,将上市审查权自2000年5月1日起移转至FSA。”[50]将上市标准的制定和执行交给交易所之外的机构,有利于防止交易所在商业压力下降低上市的标准或者执行上市规则不严,克服交易所的利益冲突。但是由外部机构制定上市标准,如果标准过高、条件过严,有可能将许多上市申请人拒之门外,损害交易所的竞争力,这是需要平衡的地方。另一家已经进行公司制改造的交易所Bolsa Mexicanna de Valores,在改造后,在监管范围上也大幅缩小;该交易所负责审查新的公司上市并且负责市场的实时监控,但证券商以及上市公司的其他监管则由政府监管者负责。[51]
加拿大多伦多证券交易所(Toronto Stock Exchange)在自律上的改革也颇值得关注。多伦多证券交易所在刚刚完成公司制改造时,在交易所的内部设立一个单独的监管部门,该部门向交易所理事会的一个独立委员会负责,该部门负责所有的市场监管职能,包括上市和市场的监督(market surveillance),而证券商的谨慎和营业行为(prudential and business conduct)则由另外的自律组织负责。[52]交易所实行公司制改造两年后(2002年),一个独立的名为“市场监管服务”(Market Regulation Services Inc.)机构的自律组织成立了,该自律组织负责所有的市场监管职责。Market Regulation Services Inc. (RS) 作为非营利性的自律组织,提供加拿大证券交易的监管服务,对Toronto Stock Exchange (TSX), TSX Venture Exchange (TSX VN), Bloomberg Tradebook Canada Company (Bloomberg) 以及Canadian Trading and Quotation System (CNQ) 的证券交易提供实时的监管(monitor each and every trade in real time)。如果发现有违规的行为,RS将立刻进行调查,如有必要,RS有权撤销交易并采取惩戒措施。[53]尽管RS是一个法律上独立的自律组织,但该组织由多伦多证券交易所和加拿大投资交易者协会(the Investment Dealers Association of Canada)各拥有50%的所有权,因此,该自律组织与多伦多交易所还存在一定的关联关系。[54]但RS已经不是一家完全附属于多伦多交易所的附属机构。因此,加拿大的证券监管者包括独立的自律组织RS、交易所以及其他交易系统、证券业行业自律组织以及政府监管者。RS负责证券交易的监管,即对市场上实际发生的证券买卖实行监管;交易所以及其他交易系统(包括ATSs和QTRSs)经营各自的市场,制定公开公司的上市规则;其他自律监管者,加拿大投资交易者协会则监管投资交易者(investment dealers)的资本充足(capital adequacy)以及经营行为(business conduct );各省的证券委员会以及行政部门负责实施省制定的关于市场参与者可以从事哪些行为的法律和规章。[55]
在加拿大多伦多证券交易所的监管模式中,交易所和其他市场只负责制定上市规则,不从事证券交易的监管;与一般的认为交易所的市场职能和证券交易的监管难以分离的主张并不一致。但是多伦多证券交易所从事的监管范围以及和其他监管者的分工却具有重要的参考价值:交易所只负责上市规则的制定,证券的市场交易由独立的自律组织监管,证券商资本充足以及经营行为等和证券交易没有直接相关的行为由另一自律组织进行监管,传统交易所的上市监管、交易监管和会员监管三大职责分别由不同的三家自律组织负责;同时政府监管者保留直接执行法律的权力。笔者认为,这种模式,各监管者之间的分工是比较科学合理的;同时交易所监管范围的缩小,有利于交易所专注于经营交易所市场并克服交易所的利益冲突。“交易所放弃市场的监管权力有利于克服交易所监管自己的竞争对手的利益冲突问题”;[56]这也道出了加拿大自律监管改革的初衷。此外,多伦多只保留证券上市的监管权力,这与伦敦证券交易所在公司制改制之际便将上市的监管权力交给FSA形成鲜明的对比。看来上市的监管权力也没有固定的归属;许多交易所认为上市的质量是交易所竞争的主要内容,因此,他们不愿意放弃对上市标准的控制权;而政府的监管者则认为上市监管则是纯粹的监管事项,公司制的交易所并不适合担当上市的监管职能。因此,不管是证券的交易监管还是上市监管,似乎都不存在当然的适合或不适合由交易所监管的问题;考虑问题的角度不同也许就会得出不同的答案。
多伦多交易所自律监管的改革以及与其他自律组织在监管职责上的分工,似乎是交易所公司制改制后自律改革最为彻底的模式,也是美国SIA和SEC改革方案中未曾提及的。整体而言,这种自律模式更加关注交易所面临的利益冲突问题,更侧重于解决交易所利益冲突的问题,因此,这种运行模式具有重要的理论和实践价值,其运行的效果也值得关注。
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