由此，我们不难发现，失地农民由于国家征用土地而失去了赖于生存和发展的生产资料，即使依法进行充分地补偿，也因经济社会的进一步发展，生活水平指数的提高而使之生活质量大受影响，生存遂受到威胁。所以，为了保护失地农民的生存权，唯有扩展现行社会保障制度的适用范围。当然，明确了社会保障制度介入的重要性，仅仅是一个良好的开端而矣，在具体设计该项制度时，需注意端正以下观念：
其一，土地征用补偿标准应以被征地所载农民安置的实际社会成本为准。因征地而失去土地的农民，应该与城镇居民享有同等待遇，故理应对其进行城镇化，由此，其生产和生活方式也都必然会完成城镇化过程。进而其补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按照其城镇化后的生产和生活方式来确定。为了保障失地后农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益[34]。所以，征地的补偿费用表面体现为土地的价格，本质上却为安置失地农民所需的社会成本，尤其是进行社会保障所需的费用。明白此点，对于转变人们的征地观念尤为重要。
其二，社会保障制度一般包括养老、医疗、最低生活保障三方面的内容，对失地农民而言，最为重要的莫过于养老保障。然而，失地的农民毕竟是一个特殊群体，对其利益的保护，亦没有现成的理论可供参考，没有成功的经验可以借鉴。就已经实施的对失地农民的养老保障制度而言，其缺陷亦很明显，主要表现在现行的失地农民养老保障制度的给付偏低，无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益损失。究其根本性原因，无非就是认为农村经济发展和农民收入水平低，农民的基本生活费保障水平应与之相适应，故被征地农民养老保障制度的给付水平应低一些，被征地农民养老保障制度给付水平如果确定地较高，会增加政府的财政负担。因此，“低起点，低标准”将成为被征地农民养老保障制度给付水平定位的原则[35]。须明确的是，对于被征地农民而言，失去土地将意味着其永久失去职业和生活保障的风险，尤其对一些年龄偏大且文化程度较低的农民，极有可能会永久失业，靠现有的给付水平根本不能养老。况且，就失地农民的贡献性质来看，其也是为地方城市化的发展作出了贡献，即使给政府增加了负担，也应看作政府为发展城市化而付出的成本。若制度设计者不深刻认识此点，仍然采取城市居民与失地农民两种不同的标准的社会养老保障制度，则势必在实务中很难使土地征用工作进行下去，即使进行下去，这样区别对待的低水平保障失地农民，也会对社会造成大批新的贫困阶层，增加社会的不稳定因素。
【注释】本文系韩松承担的国家社科基金项目“集体所有权的性质、行使、管理与保护法律制度研究”的阶段性成果（项目批准号：04AFX005）。
目前，学界通说认为土地征用制度与土地征收制度截然不同，土地征收是国家基于社会公共利益的目的需求强制性取得他人的土地所有权且给予合理补偿，而土地征用是指国家基于社会公共利益的需求而暂时使用他人的土地且给予合理补偿。以往我国大陆地区一直混淆了此点差异，没有认真地加以区别，这就使现在的土地征用制度包括了土地征收的涵义。需要注意的是，两制度的目的皆为公共利益，故为了便于读者理解，本文仍沿用“土地征用”的称谓。
民国时期的《土地征收法》第30－35条之规定。
台湾地区《土地法》第236－246条之规定。
1939年4月4日公布的《陕甘宁边区土地条例》第19条之规定。
须注意的是，根据
土地改革法第
35条的规定，该法适用于一般农村，不适用于大城市的郊区。大城市郊区的土地改革办法，另定之。
1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》第14条之规定。
1953年12月5日公布的《
国家建设征用土地办法》第8－14条之规定。
1958年1月6日国务院公布施行的《
国家建设征用土地办法》第
7条、第
9条、第
13条之规定。
参见1958年1月7日的《关于
国家建设征用土地办法修改草案的说明》。
1982年5月4日全国人大常务会通过的《国家建设征用土地条例》第9－24条之规定。
1986年6月25日六届人大常委十六次会议通过的《
土地管理法》第
27条、第
28条、第
31条之规定。
1998年8月29日九届人大常委四次会议修订后的《
土地管理法》第
47条之规定。
面对此弊端，有人以为，国家要承认征地带来的土地增值，应让农民在征地后的土地增值中分享利益（参见李强：《中国土地征收法律制度研究》）。笔者以为，此种方式有一定的借鉴作用，但仍然没有根本解决失地农民的永久生活保障问题。
达成铁路，宝成复线建设等征地时，土地补偿标准仅为4000－5000元/亩；成绵高速公路征地补偿标准为耕地6000元/亩，非耕地3000元/亩；四川南部县开钟水库，仅以3000－4000元/亩，后来才提高到5000－6000元/亩。参见申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期。
1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第26条第2款规定，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体组织安置的，安置补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
湖北省的安置补助费一般在5000－14000元/亩；湖北宜昌市猇亭区的每个安置对象为5000元；苏州市吴江区的土地补偿金额一般为人均1万元，其中60%作为强制性养老保险金，34%作为生活补助，就业成本全部由征地农民个人承担。参见陈小君等：《农村土地法律制度研究—田野调查解读》，中国政法大学出版2004第1版，第264页。
宋士云：《1949－1978年中国农村社会保障制度透视》，载《中国经济史研究》2003年3期，第25－34页。
徐永林：《我国农民社会保障研究》，载《经济问题探索》2003年7期，第30－22页。
参见樊小钢：《土地的保障功能与农村社会保障制度创新》，载《财经论坛》2003年第4期；.姜长云：《农村土地与农民的社会保障》，载《经济合作制比较》2002年第2期；高帆：《我国农村土地保障功能应逐步弱化》，载《经济纵横》2003年第6期；袁春瑛：《现阶段我国农村养老保障的理性选择—家庭养老、土地保障与社会养老相结合》，载《农业现代化研究》2002年第6期。
典型的代表为李迎生的《论我国农民养老保障制度改革的基本目标与现阶段的政策选择》（载《社会研究》2001年第5期）；徐汉明的《论我国农民社会保障制度的创作发展》（载《广西社会科学》2003年第12期）；徐永林的《我国农民社会保障研究》（载《经济问题探索》2003年第7期）；刘翠霄的《中国农民的社会保障问题》（载《法学研究》2001年第6期）。
田凯：《当前中国农村社会养老保险制度分析》，载《社会科学辑刊》2000年第3期。
梁鸿：《试论中国农村社会保障及其对比性》，载《复旦学报（社科版）》1999年第5期；张晖等：《我国农村应建立不同层次的社会养老保障机制》，载《人口学刊》1997年第6期。
以下数据可以证明，1980年，全国约90%的行政村实行了合作医疗，1985年却下降至5%，至1996年则为17.2%，农村人口的覆盖面仅为10.1%。参见刘翠霄：《中国农民的社会保障问题》，载《法学研究》2001年第6期。
参见刘翠霄：《中国农民的社会保障问题》，载《法学研究》2001年第6期。
一般而言，农村推行社会保障制度往往与工业化程度相关，工业化愈高的国家，社会保障制度愈完善，但是，不论何国家，其社会保障制度适应的对象起初皆为工人，以后随着工业化程度的逐步提高，才惠及农民。而且经过时期也较长，如德国68年，丹麦86年，美国55年，加拿大63年，日本45年等。
不过，需指出的是，以往人们认为发达的农村，土地的社会保障功能愈弱，落后的农村，土地的社会保障功能明显。其实，这是一种误解，在实际生活中，从事非农产业的农民的收入愈高，土地对其的就业收益作用愈低，但对其的生活保障相反则愈高。正因为如此，从事非农产业的农民往往不愿的弃土地承包经营权。参见王克强《地产对农民的生活保障效用—谈农村社会保障机制建设的紧迫性》，载《社会科学研究》2000年第2期。
陈小君等：《农村土地制度研究—田野调查解读》，中国政法大学出版2004第1版，第274－278页；李铮：《现行土地征用补偿制度的缺陷及其完善》，载《国土资源》2002年第8期；高勇：《失去土地的农民如何生活—关于失地农民问题的探讨》，载《人民日报》2004年2月2日第9版；朱道林、沈飞：《土地征用的公共利益原则与制度要求的矛盾》，载《国土资源》；郭洁：《土地征用补偿法律问题探析》，载《当代法学》2002年第8期。
申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期。
郭坚翔：《对被征地农民社会保障问题的思考》，载《浙江国土资源》2003年第4期；楼喻刚、吴婕：《土地征用补偿费应包含养老保障因素》，载《人口与经济》2002年第2期；卢海元：《土地换保障－妥善安置失地农民的基本设想》，载《中国农村观察》2003年第6期；程志明、孙颖：《关于征用土地的社会保障问题的思考》，载《行政论坛》2003年第5期。须注意的是，在主张“针对不同地区经济发展的环境，根据土地预期收益原则，确定较为合理的农村集体及农民受益的征地费补偿标准，在集体经济发达地区，根据劳动力生命周期的不同阶段来确定劳动力安置费补偿标准，可将劳动力生命周期的划分为20－30，30－40，40－50岁三个阶段。对于第一阶段的劳动力安置，主要提倡自谋职业，其劳动力安置标准也应最低，仅为其支付失业保险所需的保险费。对于第二阶段的劳动力安置，采取市场与计划相结合的办法，但要确定适当的自谋职业的劳动力安置标准，使其能够从中获得大部分重要的从业经营资本，同时能够支付其失业保险；对于计划安置则应将劳动力安置费和失业保险费部分上交有关部门或单位。第三阶段的劳动力安置也将采取自谋职业，这部分劳动力安置补助费应最高的，其中的50%作为养老保险，剩下的50%作为自谋职业和生活补助之用。”（参见俞文华：《浙江省小城镇建设中土地征用存在的问题及对策—以富阳、义乌、永康、上虞市和绍兴县为例》，载《中国农村观察》1996年第8期）实际上，此方案虽然没有明确地提出社会保障制度介入，但已经涵盖了社会保障的理念。
高勇：《失去土地的农民如何生活—关于失地农民问题的探讨》，载《人民日报》2004年2月2日第9版。
农业投资入股的方式，是包括农地被征用后，仍然保留其对土地收益的权利，即农民作为股东享有参与股息、红利分配的权利，从而使农民与土地间的关系得以延续，确保农民的利益不受损害。目前，广东省已经广泛提倡采取此方式。然而，此种方式的致命缺陷就在于因农地集体所有，主体虚位的客观现实的影响，致使其管理方式大受影响，加之因市场竞争的变化莫测，农村集体人口数量增减、当地经济发达程度等因素的影响，故此种方式缺点颇多，也不值得广泛地推行。
申京诗、刘晓鹰：《土地征用制度改革的模式选择》，载《国土资源科技管理》2003年第3期。
张秦伟：《建立我国新型土地征用制度的若干思考》，载《国土资源科技管理》2002年第3期。
卢海元：《土地换保障—妥善安置失地农民的基本设想》，载《中国农村观察》2003年第6期。
]参见杨翠迎、黄祖辉：《被征地农民养老保障制度的分析与评价—以浙江省十个市为例》，载浙江大学农业现代化与农村发展研究中心网，2003年5月12日访问。
