依照
宪法和法律的规定,法律监督权具有以下特征:
(一) 法律监督的法律性。首先,作为法律监督对象的是法律行为(违法行为) ,即是行为人所实施的、能够发生法律上的效力、产生一定法律效果的行为。其次,法律监督具有主体的法定性和职权的法定性特征。法律监督权针对不同监督对象的行使都由法律规定。再次,作为监督行为的判断标准是法律。
(二) 法律监督的程序性。法律监督仅仅是程序意义而非终局意义,它是一种提示与提醒,是一种启动救济的机制。监督所指向的违法是否存在,需要由相关职能部门的裁决、判决来做出判断。监督的程序性的另一个层面还表现为法律监督同样要遵循程序,不过是不同的监督对象采取的监督程序不同而已。法律监督程序性的两层含义,说明两个问题:一是法律监督并不存在“法官之上的法官”,或“法院之上还有个监督者”的问题,它仅仅是平行机构之间的一种提醒和防错机制,终局决定权在法院;二是要把法律监督与社会生活中一般意义使用的监督区别开来。因为一般意义上的社会监督没有刚性的程序性限制。
(三) 法律监督的事后性。只有法律规定的属于法律监督的情形出现以后,才能启动法律监督程序。除此之外,法律监督权不可干涉其他权力和公民权利的行使。即法律监督虽然是一种主动的法律行为,但这种权能的启动是有严格限制的,绝非想监督谁就监督谁,想 什么时候监督就什么时候监督,想怎样监督就怎样监督。它只是在一定层面上发挥作用。司法活动、行政活动、国家工作人员职务活动的各种违法程度是不同的,只有达到一定程度的违法出现后,才能实施监督。在没有出现法律规定的情形时进行所谓事前监督,应被视为是对其他国家权力或公民权利的不当干涉。
(四) 法律监督中的公诉、职务犯罪侦查、以及诉讼监督是法律统一实施的最低标准的保障手段。就行为违法的程度而言,法律监督不是也不可能是最终解决所有违法问题的权力,它解决的是超出法律最低限的问题。这一点表明了法律监督权的启动条件是严格的。以公诉权为例,刑事公诉是检察机关的一项重要职能,它监督的不仅仅是刑事法律的实施,民事、经济法律,包括选举法等,都有“刑事罚责”,即对那些严重破坏法律的行为要追究刑事责任。对破坏婚姻家庭罪、合同诈骗罪、破坏选举罪提起公诉,是对
婚姻法、
合同法、选举法的保障。
这种保障只不过不是对所有违反
婚姻法、
合同法、选举法行为的监督,而是对达到一定严重程度的违法行为即犯罪的监督。对没有构成犯罪的违法行为,通过其他渠道如调解、有关单位和组织教育、新闻舆论以及党政纪解决,而无须启动专门的法律监督程序。所以,认为中国检察机关只对刑事法律实施监督,应称为“刑事法律监督机关”的说法是片面的。检察机关对职务犯罪的侦查权也具有同样的作用。如下图所示:
在图中,A 线代表国家工作人员的理想行为轨迹,B 线以内的区域代表道德约束,C 线以内的区域代表党纪约束(国家工作人员同时是党员的) ,D 线以内的区域代表行政纪律,E线以内的区域代表刑事法律约束。我们的愿望是每一个国家工作人员在职务活动中都如同A 所示,即不仅严格遵守法律,而且遵守行政纪律、党纪和道德。但是,现实中国家工作人员的行为出现曲线是时常发生的。当它触犯B 时,就会受到道德的谴责,有的可能还向C 发展;当行为触犯C 的约束时,党的纪律检查就会启动,结果也同样有两种可能;当行为触犯D时,一是受到行政处分后修正自己的行为,二是受到最严厉的行政处分,被开除公职。当行为超过E 的界限时,检察机关的职务犯罪侦查权才启动。在此之前,职务行为分别受B、C、D 即道德舆论监督、纪检监督和监察机关监督等制约机制的规制。检察机关的职务犯罪侦查权应当说是国家对公职人员的职务活动进行监督的最后一道屏障,它使用的是最严厉的手段即刑事法律手段。虽然这种图示的方式表达各种监督的地位、作用及相互关系有些简单化,但对我们认识各种监督机制的关联性、不可替代性是有意义的。从图中我们也可以看出:标准要求越高,违反标准受到的处罚越轻;标准越低,受到的处罚越重。各种监督机制相互衔接,共同发挥着监督制约作用。而法律监督,只有在被监督对象的行为触犯最低标准时才能启动。
法律监督的这些特征也是中国检察权的特征,是我们分析、认识与改革中国检察制度的现实基础,而其他监督权是不具有这些特征的。我们无法按照西方检察制度的固有模式来建立中国的检察制度。简单的移植将会直接导致一些弊端:一是降低检察机关的
宪法地位, 弱化监督机制;二是取消诉讼监督职能,难以从制度上有效控制司法腐败和司法不公。