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风险规制与行政法学原理的转型

  公众的诉求在风险规制政策形成中发挥着重要的作用,所谓“众口烁金,积毁销骨”,公众对SARS、禽流感的恐慌或畏惧,对苏丹红、PVC保鲜膜事件的关注,都可能改变风险规制过程中的资源配置和优先次序选择。但是公众往往缺乏专家所具备的专业学识和素养,他们更可能会“跟着感觉走”,根据“经验法则”(rules of thumb)或生活常识来给出自己的判断,往往更为关注那些突发的,被动遭受的,无法控制的,带来灾难性后果乃至影响未来世代的风险事项,倾向于去高估一些出现概率较低的风险,而对一些出现概率较高的风险视而不见。
  (三)风险规制中的技术委员会
  在风险规制过程中,应当努力选择一个合适的程序论坛,以促进不同利益团体间能就事实和价值上的差异进行协商,从而达到“一致同意”。两造对抗式的审判型听证程序虽然可以对有争议问题进行彻底的审查,增加事实认定问题的准确性,但是它不仅可能给当事人带来经济上的负担,以及行政过程的迟延,而且其过于正式化的氛围,会让处于不同立场的对手变得更加“针尖对麦芒”,让不同利益团体和代表的歧见日趋极化和对抗,而缺少一个有效的机制达成彼此间的合意。[9]
  而由行政机关组织的对特定事件加以认定的调查委员会或工作小组,则更类似于所谓的“科学法院”(science court),它过于严格的将科学的事实认定与后续的政策选择相分离,对于处于科学知识前沿且具有高度政策考虑的风险规制而言,这样的程序论坛也是不适宜的。[10]
  风险规制中最为普遍接受的还是“技术委员会模型”,技术委员会是由来自制造厂、消费者、工程技术专家、政府部门、实验室和研究机构等不同部门的成员组成的,他们根据科学规范,分析科学报告,就对科学数据的分析和推理展开争论,通过商谈讨论,针对每个具体的领域和产品,来做出决断。这样的程序装置不仅可以整合进去公众参与的部分要素,而且还可以反映出不同科学见解间的纵横捭阖,从而在科学和民主的紧张之间达成相对最优的选择。[11]在我国的药品审评、环境影响评价、核电站许可等诸多风险规制领域,技术委员会都发挥着重要的作用。在未来,技术委员会的人员组成应当均衡,委员会讨论的记录应该能为利害关系人得到,或者通过网络等载体公开。
  (四)风险规制中的成本收益分析程序
  规制的成本收益分析肇始于美国,它要求行政机构在确有“必要”时才制定规则,在制定重大的规则前,必须先对实施这项规则所花费的成本和可能得到的效益进行分析,还要对规制替代进路的成本和收益,对不规制所产生的成本和收益加以分析。对风险规制而言,一个理想的状况是将风险削减为零。但是在真实世界中,并不存在一个“零风险”的状况,而且越趋于零风险时,为了降低单位风险水平,所付出的成本可能会有几何级数的增长。
  国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第17条中明确提出要“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。对于市场化改革要求较为迫切而且较少涉及政治考量的领域而言,可以考虑将成本收益分析作为一种政策评估方法,引入到过程之中。


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