其三，公共领域的运行机制。公共领域是对公共意见形成过程的一个理论抽象和描述，意指介于国家和社会之间的，通过聚会、媒体、社团等形式进行自由对话、主体性交往、公开表达意见的场域和机制，它所形成的公共意见(舆论) 构成了国家权力运作的合法性基础，进而使得“公众能够对国家活动实施民主控制”。[41]因而，公共领域成为分权制衡之外的非制度化的民主制约机制，是政府和社会之间的重要媒介，也是现代民主政治和法治的重要基石。然而，随着自由资本主义的逝去和福利国家时代的到来，国家社会化、社会国家化和国家干预倾向加重，“民主的公众自由到处被国家和大公司的官僚机构所控制”，[42]西方的公共领域也发生了重大的结构转型。由此可以看到，在自由主义法治国家里，“政治意志的形成是通过具有批判意识的公众所形成的舆论来实现的”，而今，集会结社、新闻媒体、社会舆论等都受到了国家和市场力量的控制和“殖民化”，“公共性的功能已经从一种(源自公众的) 批判原则转变成一种(源自展示机制，如权力机关、组织特别是政党的) 被操纵的整合原则”，[43]失去了使权力运行合法化、合理化的功能，民众的政治参与热情消减，公共领域出现了普遍的衰落，[44]国家权力、公司权力的扩张和市场力量的侵蚀也就得不到有效地遏制，从而出现了民主和法治的危机。因此，需要复兴市民社会和重建公共领域。而在这一过程中，“构成其建制核心的是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合，它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。组成市民社会的是那些或多或少自发地出现的社团、组织和运动，它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩，并经过放大以后引入公共领域。”[45]这就形成了一种商谈配置，激活公共领域的批判性和反思性，进而恢复和弘扬其为国家权力运行提供合理性评价与合法性基础的功能。由此可见，NGO 及其民间治理是复兴公共领域的重要力量。我国有着浓重的封建主义传统，长期处于国家兼并市民社会的状态，因此，公共领域严重缺位，直到晚清以后，公共领域才开始出现萌芽，但其作用十分有限。[46]改革开放后，随着市场经济的迅猛发展，社会生活从国家的集权控制中解放出来，出现了国家与社会的分离，公共领域也才在“百家齐放、百家争鸣”的方针下获得了真正的发展，[47]当前兴起的NGO 及其民间治理无疑是其中一支重要的力量。它们通过学术讨论、出版刊物、召开座谈会、参政议政、利益表达、民主监督、护法维权等活动，形成了政府和社会的通达渠道和公众舆论，推进了公共领域的形成。这样，就使得民众多元化、自由化、民主化的愿望和呼声，来自社会基层的社情民意，甚至被边缘化的权利和利益诉求都能够进入国家体制框架，进而成为政府和国家政策法律的重要影响因子，也疏导和缓解了社会分化和利益解组所带来的冲突和压力，起到了减震器和安全阀的作用，维护了转型期的权威合法性和社会和谐稳定。比如，深圳市外商协会曾对企业反映的重大共性问题进行问卷调研，并以“外商反映”的形式，通过媒体、企业家及其它商会向政府进行谏言建议；1996年海南省总商会组织会员座谈会，形成意见和建议材料作为“琼阅文”予以转发等等，推进了党和政府决策合理化、科学化、民主化。此外，海南省企业协会在1997 - 1998 年间，就通过向有关国家机关、新闻媒体等进行情况反映，多方奔走呼吁，协调促进了海口狮子楼大酒店董事长雷献强受非法拘禁案、海口兴华实业发展公司总经理段树生被非法收容审查案等的解决；青岛船东协会则联合新华社、《法制日报》、《中国航务周刊》、山东电视台等新闻媒体，对青岛检疫局违规收费、青岛 市南国税局超额征税、三无“海洋班轮”非法运营等问题，[48]进行了有力地抗争和依法维权。这些都反映了权力监督的社会呼声和权益保障的民间诉求，并对政府决策和依法行政形成了一定的舆论压力，维护了公民自由、权利和社会稳定。当然，由于诸多复杂的原因，我国的公共领域还只能算是一个雏形，但意义却不可低估。
其四，自生自发秩序的衍生机制。当代从统治走向治理的重大转向，不仅意味着对政府和市场双重失灵的一种补救，也是全球化、多元化、自主化、民主化的主体性诉求所致。它展现的是政府和民间双向互动、多元主体对话协调的自主网络，因而是一种正式的或非正式的制度安排，“它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响行为者的互动”。[49]NGO 的民间治理所成就的正是这种横向的、非宰制的、主体性的民间秩序。首先，NGO 在其民间治理过程中，既代表着本群体利益而进行民主参与，以制衡国家权力和实现自身权益的要求，也代表整体利益而对其成员的特殊利益主张进行疏导和控制，以防止过激的大众行为，还代表着本团体利益而与其他团体进行横向的对话协调，以达致相互谅解和信任，减少组织歧视和促进社会均衡。[50]这就形成了一种自主协调、自我管理、自我服务、自我发展的集合体，这种“自我调节的集合体可以促进秩序的形成”。[51]其次，法治秩序有赖于法律制度和规范，但是，“我们很难想象，
宪法、法律和规范在没有深深嵌入并且反映出构成一个既定社会的团体和社群所持有的价值观和规范的情况下，会起到什么应有的作用”。[52]因而，法治秩序必须建立在社会规范和基本价值信念的基础上才是可能的。否则，“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。”[53]在NGO 的民间治理中，通过规制、谈判、协商、妥协等重复博弈和均衡互动过程，就形成了诸多不同于法律规范和制度的惯例与规则，它们“灵活地反映着非常多样化的规章制度甚至个人态度”，[54]从而构成了法治秩序的重要基础。再次，NGO 的民间治理活动，可以使其成员能够在民主参与、自治管理、社会服务、对话协商等过程中，获致合理角色、提高参与能力和民主操作技能，培养其互动合作意识、理性自律意识、秩序意识和公共精神，进而促进了政治社会化、社会生活民主化和有序化。[55]由此观之，NGO 的民间治理代表着一种法律之外的更广阔的、自主性的秩序状态，它并不是人们主观上刻意设计或服从命令的结果，而是“它们的要素在应对其即时性环境的过程中遵循某些规则所产生的结果”。[56]因而，衍生了一定程度的自生自发秩序，并为法治秩序提供了重要基础和支撑。尽管我国的NGO 尚处于初级发展阶段，但NGO 在其民间治理过程中，通过行业自我治理、群体权益维护、自助互助服务、利益代表和主张、与政府和其他组织的对话和协调等等，也同样孕育了自生自发秩序。1998 年国务院机构改革时，中央政府各个部门转到行业协会的职能就有200 多项，这意味着社会自治领域和空间的大幅扩展。青岛船东协会的“付款赎单”和“清欠运费”行动等，则体现了地方NGO 民间治理过程中的自发性制度创新。与此相似，2001 年以来，温州的服装、制革、鞋类、灯具、眼镜等行业协会均相继制定了行规行约，倡导会员企业依法经营和服务，规范本行业经营规 程。同时，他们还签订维权公约来打击伪劣侵权行为，加强行业信息交流、业务培训、辅助商务、产品开发、技术服务，强化产品信誉和质量的认证和管理，调解交易纠纷、代表团体利益诉求而制衡政府的不当干预和侵权等等，[57]从而维护了正常的行业秩序，增进了信任与合作，促进了社会和谐与法治秩序的确立。
