农民的土地财产权利得不到保障的制度原因首先在于农民集体作为土地所有者的地位虚置，导致其农村土地法人地位的模糊和土地产权主体的多元，农村集体不能有效保护农民的土地使用权、处分权和收益权。在法律上，中国的《
宪法》、《
民法通则》、《
土地管理法》和《
农业法》都规定了农村的土地所有权，其基本要旨是农村土地属于农村集体所有[9].而农村集体所有的涵义包括3方面，即村农民集体所有[10]、乡镇农民集体所有[11]、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有[12].但在现实中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”[13]，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具体执法中，有关部门就把“农民集体”与农民集体组织混为一谈，比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它掌握实际的土地所有权，控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件；一个村的土地权利“含金量”越高，土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。[14]
其实，村民委员会并非集体经济组织，它仅仅是一个社区自治团体，并不具备作为产权主体的法人资格。[15]因此，有学者提出，应该剥夺村民委员会的经济权力，还村委会作为一个村民自治组织的本来面目。[16]除了村民委员会以外，其他一些集体经济组织如乡镇企业等也要求行使土地所有权，它们可以不经农民集体的同意，擅自分割和瓜分农村土地，由此既导致农户利益受损，也鼓励和促使乡镇政府或村委会对乡镇企业进行行政干预[17]；而这种干预对农民集体而言往往是“前门拒狼（乡镇企业）、后门进虎（乡村政府）”，因为无论是乡镇企业、还是乡镇政府，都可能是农民土地权益的侵犯者。农村土地所有权主体的多元和模糊，必然导致责、权、利的边界不清，影响长期投资土地的动力，鼓励各级政府随意低价征用农村土地，影响农民对土地收益和风险的不稳定预期，并最终推动多元主体对农民巧取豪夺。[18]
这种不正常的制度架构导致农村的土地产权出现了两个荒诞现象。其一，作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能履行土地所有权。尽管农民无时无刻不想争取和保护自己的土地权利，但在政府眼里，这些现实存在的“个体”是完全可以忽略的，政府只承认那看不见、摸不着的“农民集体”。因此，被那个抽象的“农民集体”取代了的农民个体及其群体就始终无法成为土地所有权的法律主体。其二，由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”，它自然不可能具备法律人格，更不可能具体行使对土地的有效监督和管理，这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。[19]
针对这种荒诞的现象，有人提出，应该在法律上将“农民集体所有”解释成“农民共同所有”；然而，“农民共同所有”的实质就是私人所有，这与
宪法坚持的“社会主义公有制”性质是对立的。[20]显然，如果不改变现有
宪法的所有制规定，法律上土地产权规定的故意模糊、法规执行的随意性和行政部门的专断，就是必然的结果；而农民的土地使用权、处分权和收益权被侵犯，并且由于农民土地权利的贫困日益导致农民物质生活上的贫困，也就难以避免。除了土地集体所有权的多元、虚置和模糊以外，无限膨胀的国家权力和随意无常的政策法规，也影响了村民自治组织代表农民、保护土地的能力，导致村民与国家机构在土地权利博弈的游戏中往往处于必败的地位。[21]
表面上，中国的
宪法规定“农民集体”享有农村土地的所有权，但
宪法的修正案、《
民法通则》、《
土地管理法》等法律都对这种虚拟的所有权作了致命的限制，导致“农民集体”的土地所有权成为一种摆设。这些法律的基本精神是，任何组织和个人不能买卖和转让土地[22]，也不能出租和抵押土地[23]，但国家可以征用集体所有的土地[24].除了国法之外，一些由政府、政党和行政机关所制定的“土法”和政策法规对“农民集体”的土地所有权还有种种干预和限制，不仅无所不包，而且随意性极大，具有超越法律的效力。[25]
