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法治行政理念新近的发展，克服了严格法治主义和庸俗法治主义的缺陷。严格法治主义否定行政领域任何自由裁量的意义，自由裁量被视为行政与法律叫板，严格规则主义之下行政成为法律的附庸，是纯粹的法律服从者和执法机器，[15] 行政缺乏对应时代和社会发展的灵活性和创造力。伴随"没有法律便没有行政"时代的结束，行政自由裁量成为法治行政的主题。行政自由裁量话题的深化和扩展甚至使得合理主义比着合法主义对于法治行政来说更具有价值。庸俗法治主义主张法律的绝对统治或支配，法律凌驾于人、权力、行政之上，否认法律工具价值，否认"法治之下的人治"这一命题的现实意义，从而忽视了包括人的良知在内的人的质素对于法治行政的价值。[16] 法律工具主义与人治思想密切关联，清除人治思想的影响，弘扬法治理念，尊崇法律的威严，并不意味着否定法律的工具意义。如同法律常被看作公民维护自身权益、抵制不法权力的工具一样，在行政领域，法律常被以为行政推行管理、调整关系和实现秩序的重要手段。[17] 法律的手段性或者说工具性将增强法律的现实感，作为手段或工具的法律的有效性无疑将增强法律制度的信用，容易产生法律信任和孕育法律信仰，对于推行法治行政具有重要意义。
行政过程是行政权力接受或承受外力支配或影响的过程。行政过程的外力支配或影响来自由多种因素组构的行政环境，法律是构成行政环境的基本要素。依生态学的观点，行政应有主动性和创造力，应主动和创造性地对行政环境作出反应。行政对由包括法律在内的各项因素构成的环境作出反应，体现了行政与法律或其它因素的结合，展示了行政的相对自由、灵活和创造力，法律精神、原则、规范制约着行政的自由、灵活和创造不会滑向行政专横和恣意。从理论与观念上讲，法治行政强调法律对行政的权威。行政如火车，法律则像道轨，法律预定了行政运行的轨迹。从实证的角度讲，法治行政主要不是要求行政与法律抽象地比较高低，在行政与法律之间机械地谈论大小。法治行政理念要求的是在支配和影响行政过程的若干因素中正视法律的存在，在包括了人情、权力和法律的若干因素的比较中看高和看重法律。在行政过程中法律与其他因素在比较中显示其优先或最高地位，是法律对行政享有绝对权威的象征。过程论的观点将使法治行政的涵义更加富有现实色彩。行政领域法治的程度取决于行政对法律的态度，取决于行政领域法律的地位和作用，取决于行政的判断和选择，法律最高和法律优位应当成为行政判断和选择的基本准则。
四 程序行政理念
现代行政是程序行政。无论是将行政界定为一类国家权力运作产生特别社会现象的过程，还是将其确定为一类国家权力运作生成特殊社会关系的过程，或者是将其理解为一类国家权力接受或承受外力支配或影响的过程，从不同角度或侧面分析行政，都能解析出行政的一个基本点：行政是行政权力运作的过程。行政权力过程是由程序构筑的，关注行政结果与关注权力过程同等重要。程序正义越来越与结果正义为人们相提并论甚至为人们格外青睐。在实证意义上，行政可以解释为通过行政权力配置资源、安排利益的过程，行政权力的运作应当符合正义，资源和利益的分配应当符合正义标准。但是，正义的标准有时是模糊的、多元的甚至有争议的。[18]即使有既定的原则和规范可循，权利义务分配的结果也不见得能获得人们的一致认同。由程序建构权力过程，则容易使对分配结果是否符合正义有争议的人们达成共识。因为程序具有产生好的结果的效能，可以使资源配置和利益安排尽可能接近实体正义，更关键的是，程序还有通过自身而不是通过结果所体现出来的当事人对程序的参与、程序理性、对人的尊严的尊重等独立价值，亦即程序正义。[19]通过程序实现正义，已成为公共权力领域一项重要的法治准则。这一准则已经和正在推动着行政的程序化运动，越来越多的国家在程序法治进程中使公共行政制度逐步克服只注重结果而不关心过程的倾向，从而提高了对行政的规范程度和约束力，实现着对自由、平等、安全、秩序、人权等多元价值的必要关注、尊重和保障，避免着行政的独裁、专制和压迫。[20]
程序行政应当成为行政的关键理念。中国是一个非常注重礼仪程式的国度，其程式规则总的倾向形成对人的压抑，传统文化中礼仪程式的精神和逻辑旨在区分和体现人的主仆、贵贱与尊卑，落后的程序观念伴随着抑制自由和滋生不平等的规则，怂恿行政的随意和专横跋扈。社会与行政与时俱进，人们在对两大法系比较中认识了程序法治的优越，在对美英国家的法治考察中领悟了正当程序条款和自然正义原则的价值。英美法系国家具有程序法治的法律传统，自然正义原则和正当法律程序是程序法治的灵魂和典范，奉行严格规则主义的大陆法系国家在两大法系的交汇融合中日益重视程序的重要价值。法治化进程中的中国在品味和借鉴两大法系法律文化和法律制度过程中，正在逐步走出程序观念上的误区，[21]程序意识正在接近一个新的境界。程序意识的新境界大致可以做这样的描绘：程序不再被片面地理解为司法或诉讼程序，公共权力领域程序无所不在，程序之于立法和行政的意义日益凸现；程序不再被机械地理解为实体的附属，程序表达实体的功能依然如故，但其意义已超出"工具主义"的范畴；[22]程序不再被简单地理解为时空要素的技术性排列组合，其人文成分越来越被强调，程序使得权力保持着对人的基本尊重；程序的控权意义被一再重申，其控权的功效为人称道。在一个看管行政的粗略框架里，立法指引行政，程序控制行政，司法审视行政。事前的立法指引和事后的司法审视在规制行政上相得益彰，能够产生以权力制约权力的成效。尽管行政程序为立法所预设明示了立法对行政的指引，行政是否遵循程序为司法所审查显示了司法对行政的审视，但不能低估程序在控权上的独立作用。[23]程序构筑行政权力过程，塑造行政的品格，赋予权力以人性。
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