三、《紧急状态法》的基本内容
《紧急状态法》作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府发布紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权和立法权，可以一般性地指导应对像“非典”这样的突发性危机，保证任何危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状态法的一般法律原则临时出台一些补充性、技术性规范，如这次“非典”指挥部办公室发布的《非典密切接触者判定标准和处理原则》等具有法律效力的规范性文件。以形成一个以《紧急状态法》为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的紧急状态法律体系。《紧急状态法》与已颁布的《
防洪法》、《
防震减灾法》并行，由于《紧急状态法》已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。我国紧急状态法应包括以下内容：1.总则摇①立法根据；②立法目的；③立法调整范围；④紧急状态定义（列举＋弹性条约款）。2.紧急状态应急指挥机构摇①应急指挥机构设置；②特别行政权；③特别立法权。3.紧急状态预防摇①危机预测；②制定预案；③预案主要内容；④检验评估预案；⑤必要的演习；⑥物资储备；⑦专业队伍的建设和培训。4.紧急状态启动程序摇①紧急状态信息通告；②紧急状态信息发布；③紧急状态级别；④发布紧急状态的机关；⑤启动紧急状态程序的条件；⑥紧急状态的撤销。5.紧急状态应对摇①危机评估及监测；②信息系统设置；③医疗统筹；④工程救助；⑤消防安排；⑥戒严、封锁、隔离、取消公共场所活动等；⑦指挥协调；⑧物资支援；⑨通信保障；⑩市场管制；輥社会治安；輥新闻管制；輥交通管制及保障；輥通讯、电信管制；輥危险物质处理及防止次生灾害。6.法律责任摇①经济法律责任；②行政法律责任；③刑事法律责任。7.附则摇①生效；②与相关法律的协调；③专业术语解释。
四、强化政府危机管理职能
传统宪政体制和行政立法的价值取向决定着紧急状态下如何约束政府权力，特别是政治性紧急状态下传统法律的民主价值取向更侧重于约束政府紧急状态下的紧急处置权。而我国今后选择制定《紧急状态法》，必是以管理为特色的“管理性和政治性并重”的《紧急状态法》，着眼点侧重于如何支持政府应对危机的能力，构建政府应对紧急状态的法律平台。所以强化政府危机管理职能，加强政府紧急状态下的管理职权应是我国《紧急状态法》的立法原则和价值取向，当然这并不排斥政府在紧急状态下仍应依法行政的题中应有之义。对此，有两个问题值得重视：一是应在各级政府中建立一个专门的常设的应对危机的综合管理协调机构。危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有序高效地应对紧急状态。发达国家均有这样的机构，如美国联邦紧急事务管理局，俄罗斯联邦紧急事务管理局等。这次“非典”前期暴露出由于体制上的条块分割地区各自为政，缺少全局性的高层指挥协调机构，难以整合各种社会力量和资源，使“非典”抗救一度陷入被动，连不同医疗系统中医院的发病人数都统计不准。《紧急状态法》应确立政府危机管理机构的法律地位、职责和权限。建议在各级政府设立常设机构———紧急状态委员会，政府首脑任委员会主任，为节省编制、人员、经费，平时只设常设办公机构及少量工作人员，委员会由政府各职能部门领导兼任，平时负责各种危机预防工作，一旦发生危机，在委员会基础上组成最高指挥机构以统筹指挥危机抗救。以往我国应对单一危机的能力尚可，但应对复合性危机就暴露出诸多问题，建立这样一个综合指挥机构有利于应对复合性危机。
