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（四）国民收入分配制度的创制和实施在城乡之间造成的不平等。国民收入的分配是一个由国民收入的初次分配和再分配、功能分配和规模分配、微观分配和宏观分配等诸多环节和层次相互衔接和相互支持形成的一个动态的财产流转过程。其中市场主要是在初次分配、功能分配和微观分配等领域发挥基础性的分配功能，主要依靠市场自发调节完成；政府则主要是基于社会公平的考虑，通过再分配、规模分配和宏观分配对市场分配的结果做出适当的干预与矫正，则要受到相应分配法律制度的规范与约束。因此，分配前提的平等性、分配规则的公正性、分配过程的有序性和分配结果的公平性，就成为了衡量一个国家分配制度的创制和实施的正当性和合法性的依据和准则。综合考察我国现行分配制度的创制和实施情况，尤其是在国家或政府的分配职能方面，我们不难发现其中存在的城乡之间的不公平现象。首先，从作为决定国家与企业和个人之间分取社会产品比例关系的税收法则来看，依法纳税是每一个公民必须履行的法律义务，而税负公平则是税收和税法的基本原则要求。但从我国现行的财税体制来看，存在着明显的城乡差别待遇。仅就公民个人而言，城镇居民负担的基本税负就是个人所得税，而农民需要上交的各类款项则大体包括4个方面：一是交给市以上政府的，主要包括须上缴国库的农业税和特产税、农业开发基金，以及全市统一征收的一级电排费和血防统筹费等。二是镇政府征收的“五统”费（即教育附加、计划生育、民兵训练、地方交通和优抚），镇集资以及其他由镇政府决定征收的款项；村提留，包括“三提留”（公益金、公积金和村行政管理费）以及村共同生产费和村集资等。三是各种名目的摊派和集资。四是义务工。可见，这里不仅是一个税负不公平的问题，而且还存在着国家和城镇居民对农民利益的“盘剥”，即农业补贴工业，乡村农民补贴城镇居民的异常现象。而这种关系在发达国家是被颠倒过来的。其次，国民收入的再分配制度的实施也在城乡之间造成明显的不平等。国民收入的再分配是在国民收入初次分配的基础上，在全社会范围内进行的又一次分配，它对于保证公共事业的发展、调节利益分配关系以及推动社会进步等具有十分重要的意义。但是，我国国民收入再分配制度的实施，不论是在改革前，还是在改革后，都明显体现了对工业的倾斜、对城市的倾斜。仅就再分配制度中最重要的财政制度的实施来看，90年代以来财政支农的比重一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅仅是后者的1/2至1/3，与农业在国民经济中的地位与作用不相称。再就我国正在构建中的社会保障制度来看，城乡的不平等就更为直观。以养老、失业、医疗、工伤、生育等五部分为支柱的社会保险制度的适用对象仅是城镇居民，而农村的社会保障制度还主要处在以传统的家庭保障为主自然保障状态之下，致使绝大部分农民处于无助的自然状态，土地依然是农民唯一的生活与生存保障。即使具有现代意义的农村社会保障制度也存在着保障形式单一、覆盖面小；社会化程度低、保障功能差；缺乏有效管理，透明度差等问题。
二、改变城乡二元经济结构的路径选择与制度创新理念
完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会，就必须彻底改变我国现有的城乡二元经济结构，这是一项艰巨而复杂的系统工程。在总结我国改革开放以来所取得的成功经验的基础上，我们必须在科学发展观的指导下，克服制度变迁过程中的路径依赖，统筹城乡发展，寻求逐步实现城乡一体化的路径选择，实现社会经济制度的创新与转换。
（一）正视制度变迁过程中产生的城乡差距。毋庸置疑，经历20余年的改革与实践，我国城市与乡村的社会经济都取得了长足的进步与发展，全国的城市化水平有了很大提高。但是，城乡系统中城市和乡村这两种不同的社区类型的实际水平，伴随着经济体制改革的深化反而被进一步拉大，城市和乡村之间仍然存在着巨大的区域差异，这是一个不容否认的客观事实。因此，我们必须注意到因改革而诱发的制度变迁过程中所产生的城乡差距：
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