农村集体土地所有权主体的确定是一个仁者见仁智者见智的问题，各种建议说法均有其可取之处又有其自身的不足。集体所有权的行使和集体所有权主体的确定是一对紧密联系的问题。然而“无论如何确定集体所有权的主体，都很难有一个满意的结果，但反过来，如果能够有效规范成员的行为和利益归属，那么集体所有权主体的问题或许不是太重要。”[14]这就要具体谈谈农村集体土地所有权的行使问题了——
四、关于农村集体土地所有权的行使
“主体虚化则其财产就真正处于归属不明的境地了。也就是说，虽然我们确立了集体所有权的主体是谁，但却不知道实体利益的归属。反过来，如果规定了集体成员的行为规则，则所有权属谁这一问题反而不太重要。”
农村集体土地所有权的行使问题无疑是整个农村集体土地所有权制度的核心问题。目前关于此问题主要有三种观点[15]：①主张采英美法系的普通法土地所有权，即仿照英美财产不受“物权法定”原则约束，使集体土地所有权制度根据社会经济发展和自身需要，自由方便的支配利用土地；②主张集体所有外加上个人所有，使个人土地是土地所有权的各项权能得以合理实现；③主张采日尔曼型分离集体土地所有和使用权能的方式，分离出的所有权仍具排他性可对抗第三人。
对于第一种观点已渐被学界否定。首先大陆法系与英美法系对所有权的认识迥异，若生搬硬套则会模糊所有权的概念，妨碍人们对土地所有权结构的正确认识和分析；其次这种主张与我国民法传统有较大差距，若只照搬此理论而无其他相关理论的配套和其他法律制度的配套实施，则难以发挥其预期功能。关于第二种主张的缺陷如下：其一难以在国家、集体和个人的利益之中做好平衡，无法回避在此三者之间权益分配的难题，而在我国必然是个人无法与强大的国家集体平等而享受利益，这样既不利于保障农民利益也不利于社会的长期稳定；其二个人所有在土地所有权行使上有其自身缺陷，集体所有、土地的公有仍有其存在的必要，关于这一点将在立法模式选择问题的讨论中细述。第三种主张在我国还是有一定的合理性和存在可能性的。其一此说强调所有与使用分离且分离出的所有仍可以对抗第三人，利于明确所有和合理使用，从而有效发挥土地所有的各项权能；其二，这种主张在肯定了农村集体土地所有权的基础上，依法完善农地使用权制度的思路，有助于保护农民利益，促进农村经济的发展；其三它与我国目前所实行的集体土地所有权行使方式有一定的延续继承性，便于操作实施。
对于农民集体土地的所有权如何行使，
物权法草案第
62条规定：“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，依照下列规定行使所有权：㈠属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；㈡分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；㈢属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权。”对于这些规定，有其一定的合理性。具体可参见《安徽农业》杂志对我国《
土地管理法》作出的解释：[16]⑴农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村经济组织或村民委员会经营、管理。这里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而不是自然村。⑵已经分别属村内2个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营管理。“村民小组”是指行政村内的由村民组成的自治组织。这是因为自从我国实行家庭联产承包责任制后，有些村的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要有一定自治权的村民小组来行使集体经济组织的经营、管理土地的职能。⑶已经属于乡(镇) 农民集体所有的，由乡(镇) 农民集体经济组织经营管理。这一规定主要是指以下2种情况：一是改革开放前，原以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡(镇) 以后，仍属乡(镇)农民集体所有；二是人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地仍属乡(镇) 农民集体所有。我认为其解读较为明确合理，但其毕竟还是根据现行法律规定而解读的。在
物权法制定的过程中，鉴于修正和完善集体土地所有权行使制度的考虑，有必要进一步完善。多重级别的行使毕竟不利于集体土地所有权的有效行使，也不太符合我国当前农村现实状况以及农村经济发展和农民利益保障的需要。
集体土地所有权行使的核心问题是如何保护农民这一使用权人的合法权益。首先应加大土地法制管理力度，切实保障农民合法利益；其次应将农地使用权切实物权化，并合理延长使用权时效，使农民拥有明晰、可靠、确实和长久的土地物权；再次应有步骤地构建合理有效的集体土地所有权行使机制，笔者建议应逐步建立农村土地集体法人所有制度，并完善此法人制度的具体内容（建立起意思机关、执行机关、监督机关等），让农民确实享有法人成员的权益，并能有效的行使其权利。有人担心这一设想在理论上可能导致公有制危机，实则不然。公有制最终也是涉及分配机制问题，而此种法人制度正是在集体占有财产的前提下的利益分配问题。[17]
