农村集体土地所有权问题初探
严浩
【摘要】当前，我国物权立法正处于最为关键的时刻，而农村集体土地所有权又是其中至关重要的问题。本文试从农村集体土地所有权的界定、主体、行使、立法模式选择等方面对其进行初步梳理和探析，希图能使其能更为清晰的呈于世人面前，也希望能为一直生活着的农村，一直深爱着的农民说些什么……
【关键词】农村集体土地所有权；界定；主体；行使；物权立法；立法模式选择
【全文】
一、引 论
中国是一个传统的农业大国，农业人口占全国总人口的70%之多。“坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设”[①]——中央政府曾多次强调“三农”问题的重要性。然而“面朝黄土背朝天的”传统经营耕作模式至今还在农村延续。随着我国经济的迅速发展和城市化进程的加快，城乡差距进一步拉大，因而“三农”问题尤显重要。而其中土地问题又无可争议的是其根本。
土地所有权，是我国民法典立法和物权立法所要解决的一个重要问题。而农村集体土地所有权问题则更是当前亟需在法律上进行调整解决的核心。“评价中国物权立法成败得失的一个关键点乃是对农村土地问题的解决。”“中国农村未来的发展在很大程度上取决于土地问题的解决。”[②]明晰农村集体土地所有权主体,明确和完善集体土地所有权的行使，充分尊重和保障集体土地所有权益,实现土地资源的优化配置,关系中国现代化进程中深化土地使用制度改革、保护农民切身利益、推动社会经济发展、维护社会稳定和建设社会主义和谐社会的大局。
且因笔者生于农村长于农村，对农村的情况有一定的了解，对农村、农民和土地有着深厚的感情，所以十分希望借对农村土地集体所有权的初浅探究，进一步加深对其的理性认识和深层次了解。并希望在物权立法的关键时期，让人们能对农村和农民有更多的关注。
当然，认识一个问题，必从其概念及范围界定开始——
二、关于农村集体土地所有权的界定
农村集体土地所有权，是“指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的另一种重要形式。”[③]然而其界定问题一直是颇有争议的问题，且对解决农村土地问题至关重要。
“所有权的界定也就是所有权归属与权能的确定。”[④]所有权的界定有利于所有权的保护，防止资产的无形流失，增强财产的利用效益等，这一问题在我国尤其具有不可忽略的作用和价值。对于农村集体土地所有权的界定，我国多部法律均有所规定。我国宪法第10条规定：“农村和城市郊区的的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
民法通则第
74条第1款也作了类似规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂等”。正在审议中的
物权法草案第
59条第1款也规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。还有其他多个法律法规也对农村集体土地所有权作了相似的界定，但是对于其究竟如何界定，尚不是十分明确。例如农村集体所有的土地究竟应当只是指耕地及狭义的土地，还是包含土地、森林、山岭、草地、荒地和滩涂等所谓广义的土地；又如农村集体土地所有权真正归属等。而其中又尤其是以农村集体未长期占有和使用过的土地如何界定国家所有和集体所有最为复杂和混乱。我们就择之并就其原因从以下方面进行初步分析——[⑤]
1.历史原因。现今农村土地问题纷繁复杂，很大程度上是由历史原因造成的。建国后，国家先后通过进行土地改革，引导农民成立互助组、初级合作社和高级合作社，1958年又在此基础上成立人民公社，从而逐步建立起了农村集体土地所有权制度。[⑥]解放前，农村大量的土地没有太大价值，在广大农村、广大农民甚至地方政府的观念上属于“无主地”，实行谁先占，谁先开发利用就归谁所有的“习惯法”。解放后，在吸收土地改革分配给农民的私有的农用地和宅基地的基础上，以及经过合作化等对农村许多“无主地”进行了较混乱的分配，继而建立延续至今的农村集体土地所有权制度。然而其后对农村未分配利用的“无主地”，仍沿用谁先占、谁先开发利用就归谁所有的“习惯法”。故很大程度上讲，农村土地权属不清，土地纠纷频繁发生，根源在于合作化、“四固定”[⑦]对农村“无主地”分配的混乱和历史上谁先占，谁先开发利用就归谁所有的“习惯法”。
