关于条约在国内法上的效力问题，John H. Jackson教授很早之前便有著名的分析，他将“条约在国内法中的适用”分为三个层面：（1）直接适用问题，即条约是否可以无须转化为国内法而直接“并入”，成为国内法律体系的一部分？（2）可援用性问题，即在采取并入方式的前提下，国内机关和个人能否在国内法院援用条约指控有关国内法律和行政措施？（3）规范等级问题，即在允许个人援用的前提下，当条约与国内法发生冲突时，何者效力优先？可以想见，“直接适用”，对于成员国立法机关、行政机构、法院乃至个人的
宪法性权利将产生根本性影响。个人可否直接援用则是该问题中的核心，而无论是个人起诉并主张国内立法和行政措施无效，还是要求损害赔偿，都要以条约的可直接援用性为前提。
对于此问题，我国宪法没有任何规定，只是原则性地简单规定了国务院的缔约权和全国人大常委会的决定批准与废除权。 但一些部门法，特别是民商事法律，已明确规定国际条约优先于国内法，并规定将国际条约直接并入国内法中适用。如《
中华人民共和国民法通则》第
一百四十二条规定“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”。《
民事诉讼法》第
二百三十八条作了与《
民法通则》同样的规定。此外，《
行政诉讼法》、《
海商法》、《
继承法》、《
渔业法》、《
国境卫生检疫法》等多部法律中也有同样的规定。
3.1.2.2 其他国家关于WTO规则在国内适用的实践
在WTO规则的国内适用问题上，各成员方的适用态度达到了空前的统一，几乎都否定其直接适用性。就连大多数原则上采并入方式的国家，也几乎都拒绝WTO法的直接适用。
对于该现象，许多学者从技术角度分析，认为WTO规则中具备行为准则性质的规则只是其中的小部分，框架性的原则仍是主要内容，大多数规则并不具有赋予成员国境内个人或法人以权利和义务的目的与性质，或者认为WTO法的条文繁多、背景复杂，其规定存在涵义模糊和弹性很大，因此，给国内法院的直接适用带来难度。然而，技术因素并非全部原因。造成这种现象的主要原因是在
宪法、体制、政治、经济等现实框架内，具有稳定性和可预见性的法律规则与政府需要解决眼前的、暂时的问题之间经常发生的矛盾和冲突，即规则与官方自由裁量的拉锯战。 贸易安全问题是构成否定WTO规则国内直接适用问题的重要抗辩。
3.1.2.3 WTO规则在我国的适用
从我国加入WTO的有关法律文件来看，我国同样坚持WTO规则不具有国内法上的直接效力，但似在特殊情况下有限制地承认其特殊的直接适用效力。
1、我国否认WTO规则的直接效力
《中国加入工作组报告》第67条指出：“中国代表表示，中国一贯忠实履行其国际条约义务。根据《
宪法》和《
缔结条约程序法》，《WTO协定》属于“重要国际协定’，需经全国人民代表大会常务委员会批准。中国将保证其有关或影响贸易的法律法规符合《WTO协定》及其承诺，以便全面履行其国际义务。为此，中国已开始实施系统修改其有关国内法的计划。因此，中国将通过修改其现行国内法和制定完全符合《WTO协定》的新法的途径，以有效和统一的实施《WTO协定》。”该条表明，我国承诺履行《WTO协定》是一项国家义务，但未承诺WTO规则在国内的直接适用效力，而只是承诺间接适用，即在遵守WTO规则的前提下，通过修订现行国内法和制订新法律的方式实施WTO法律。
因此，目前情况下，在国内，任何个人、法人和其他组织不得直接援引WTO法律条文向法院起诉，包括提起民事诉讼和行政诉讼，不得以他人的行为违反WTO法律某条文而请求损害赔偿，也不得以某某行政行为违反WTO法律而提起行政诉讼。另一方面，我国法院在裁判文书中不得援引WTO法律条文作为裁判依据。同样，行政执法机关（包括银行业监管机构）也不能依据WTO法律从事执法活动。换言之，WTO规则在我国属于一个独立于国内法之外的法律体系，其所约束的法律主体为中华人民共和国，只能约束国家和产生国家责任，而并不直接约束在中国发生法律争端的个人、法人或者其他组织，法院也只具有适用国内法的义务。既然如此，也就不存在其与国内法之间的位阶关系问题，即使国内法与WTO法律相抵触，国内法院和行政执法机关也只能受国内法的约束。
2、直接适用的例外
《中国加入工作组报告》第68条指出：“中国代表确认，行政法规、部门规章及中央政府的其他措施将及时颁布，以便中国的承诺在有关时限内得以充分实施。如行政法规、部门规章或其他措施未能在此类时限内到位，则主管机关仍将信守中国在《WTO协定》和议定书（草案）项下的承诺。中国代表进一步明确，中央政府将及时修改或废止与中国在《WTO协定》和议定书（草案）项下的承诺不一致的行政法规或部门规章。工作组注意到这些承诺。”
目前，对于该条中的“如行政法规、部门规章或其他措施未能在此类时限内到位，则主管机关仍将信守中国在《WTO协定》和议定书（草案）项下的承诺”应作如何理解还欠缺官方的解释。依文义解释，似可理解为“当此种情况发生时，主管机构应直接适用WTO规则”。由于该种直接适用以我国未按时限完成国内法律法规的立、改、废为前提，故称其为例外。
3.1.3 我国银行业监管中对于WTO规则应采取的适用原则
否认WTO规则的直接适用效力，不表明我国可以不遵守WTO规则及我国入世承诺，不能把WTO规则的法律效力与其在国内法上的实施相混淆。将WTO规则转化为国内法，是我国最基本的入世义务。参照其他各成员国的普遍做法，以及《中国加入工作组报告》第67、68条的内容，我国应对WTO规则采取转化的方式，加紧其向国内法的转化，即：没有的应尽快立法增补；与协定不一致的应修改；违背协定的应废止。该方式当然适用于我国银行业监管法制的完善。
需要特别注意的是，在进行银行业监管法规废、改、立过程中，应特别遵守“时限”问题。《中国加入工作组报告》第68条虽就“信守承诺”语焉不祥，但至少为“直接适用”留下了适用余地。同时需要特别注意的是，随着WTO的发展，其协定的实施已呈现出一种从“条约”到“制度”的演变趋势，如《WTO协定》第16条即明文规定“各成员国都要保证使其国内法律、法规与法令均符合WTO所有文件规定的义务”。因此，否认直接效力虽可缓解WTO规则对我国法制建设尚不健全、依法监管刚刚起步的银行业监管所带来的巨大冲击，但并不等于我国就有了长期的保护伞。只有重视对WTO规则转化的时限，才能真正、彻底地促进我国银行业监管改革和现代化进程，使其尽快充分融入世界金融体系，尽快摆脱原有计划经济的影响。
正是在这个意义上，入世不仅是经济上的事，不仅是对外开放的事，更是一件具有国际法意义的事件。具体到银行业监管，如果说在入世前，监管更象是“家事”的话，入世后的监管则具有了“天下事”的意义，监管机构应以履行“入世承诺”是“履约行为”的观念改变监管方式。该观念的牢固树立，是实现银行业监管制度、监管目标向WTO规则靠拢的内在动力。
第二节 监管制度及监管目标方面的改善建议
3.2.1 在监管制度层面应进一步贯彻依法监管并以制度加以保障
如前文所述，我国银行业监管在五年过渡期内已取得相当成绩，但由历史发展阶段所决定，“官本位”思想还在诸多方面影响着银行业监管的法制化进程，特别是制度保障的缺乏及现有监管制度的粗放。努力在制度方面、技术层面进行探索，将是我国银行业在今后相当长时期内的重要工作。
3.2.1.1 完善银行业监管法规创制制度
1、提高银行业法规创制的立法技术
前述大量监管规范性文件的存在，是现有银行业法律、行政法规缺乏操作性、不能满足监管实践的反映。
众所周知，法律法规规定得越模糊，监管机构的权力就越大。一方面，法律越模糊解释的权力就越重要。另一方面，法律越模糊自由裁量权就越大。解决此问题，关键是要提高法律、行政法规的立法技术，只有这样才能真正做到“逐步将大量的立法权由政府转到人大，让政府主要变成执行机构，而不能给它太多的权力。”
