2.1.3.3 监管理念发生重大实质转变
长期以来，国内银行业监管存在很大认识偏差，认为只要合规监管就行，监管者讲什么银行就要听什么。银监会成立后，积极通过法律手段推进实施银行业监管的新理念和新规范，确立了“三管一提高”的监管理念，即“管法人、管风险、管内控，提高透明度”。
“三管一提高”中对于金融自由化意义重大的是“管风险”，就是以风险作为银行业监管的主要内容，围绕风险的识别、控制和防范工作，不断改进监管的方法和手段，努力提高监管效率。管风险理念的提出，修正了合规监管理念的不足，倡导从合规性监管过渡到风险性监管与合规性监管并重，以风险为基础，风险大、多监管，风险小、少监管。相应地，其他二管一提高旨在通过促进各商业银行自身治理水平、竞争水平的提高，为风险监管提供条件。所谓“管法人”，就是重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解，大力推进银行业金融机构加强公司治理建设，建立科学的决策、执行和监督机制。“管内控”，就是要求银行业金融机构建立有效的内部管控机制，促进银行业金融机构提高自我风险管控能力。“提高透明度”，就是要求银行业金融机构披露相关信息，提高信息披露质量，加强透明度建设，加大市场约束力度。
特别值得关注的是，2003年公布的
《银行业监督管理法》遵循了世贸组织规则，吸收和借鉴西方发达国家的先进监管理念和通行做法，特别是巴塞尔银行监管委员会《
有效银行监管的核心原则》的主要内容，注意向国际银行业监管的最佳做法靠拢，提高了我国银行业监管的有效性。趋于放松的监管，为金融自由化提供了不可或缺的基础条件。
第二节 五年过渡期后中国银行业监管存在的问题
虽然中国银行业监管在五年过渡期中所取得的成绩有目共睹，但仍有诸多问题依然存在，问题主要集中在相对“务虚”的监管制度、监管目标层面。
2.2.1 在监管制度层面存在的不足
由于我国法治建设进程起步较晚，“法律至上”、“权力制约”、“保障自由”等现代法治的基本原则还未最终在国内立法、执法、守法等各环节得以充分贯彻。反映在中国银行业监管，现有银行法制、监管行为与WTO规则所要求的依法监管还存在差距，集中表现在监管法规创制不足、透明度不够、欠缺对监管行为的全面司法审查三个问题上。
2.2.1.1 银行业监管法规创制不足
《服务贸易总协定》第六条、第七条对国内法规创制提出了原则性要求，即对于成员国已经承诺开放的服务部门，其国内法律法规的制定必须遵循合理、客观和公正的原则。在我国现有法制背景下，要确保“合理、客观、公正”原则在银行业监管法规创制过程中得到实现，还存在制度上的困难。
1、银行业监管法规创制者角色特殊
依据我国现有法制创制模式，我国银行业监管法制的草拟和创制者在绝大多数情况下是由政府职能部门——人民银行、银监会来充当。由于政府职能部门存在着明显的行政目标，因此不可避免地，相关法律法规和规章的草拟创制在相当程度上渗透着职能部门的主体利益色彩。同时，由于银行业监管法制技术性较强，而我国现有人大代表产生机制、履职方式等宪政层面的问题，使得立法审议、监督缺乏实效。强创制、弱审议、弱监督的局面，无法完全避免不合理、不客观、不公正的法规通过审批。
此外，由于人民银行、银监会同时又是自身草拟和创制法规的执法者，势必妨碍监督监管行为的法律制度生成、完善，不利于合理、客观、公正法规的出台。
2、监管法规层级不高且监管规范不规范
我国现有银行业监管法规大多是以行政法规、部门规章的形式存在，且后者占了相当大的比重。依据我国法律渊源，规章的法律层级相对较低。如人民法院审理行政案件，依据《
中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应以法律和行政法规为依据，国务院部、委制定、发布的规章仅具有参照作用。
除此之外，大量非规章性质的所谓监管“规范”还在以非法律的形式发挥着“法律效力”。如银监会在发布部门规章的同时，还大量发布了以“通知”为主要形式的“规范性文件”。虽然《中国银监会法律工作规定》明确规定，所谓“规范性文件”是指法律、行政法规和规章以外的规范金融机构及其人员和业务活动的其他规范性文件 ，但其在实践中发挥的作用则不容小视。如在2003年9月1日至2007年4月10日期间，银监会发布的规章数量为33件，而规范性文件则有61件之多 ，几乎为规章数量的2倍。此种情况在人民银行工作中更为严重，在2000年12月1日至2007年4月10日期间，人民银行发布的规章数量为53件，而规范性文件则高达273件，是规章数量的5倍还多。 这种情况反映出我国监管机构的行政行为还深刻带有计划经济时代红头文件管理的印记。
3、监管法规创制缺乏法定程序
大量的银行业监管法律文件以规章、规范性文件形式存在，势必使法规创制过程缺乏透明度。尽管银监会、人民银行均制定了规范规章、规范性文件规划、选题、调研、起草、征询意见、修改、通过程序的规章 ，但这些规章本身的法律效力就值得推敲。由于缺乏严格而具有约束意义的法定操作规则，相当部分监管规章和规范性文件的科学性、合理性缺乏保障。加之监管机构事务繁重，投入在法规创制上的时间、人力、物力很难得到充分保证。这些都对我国银行法制客观、公正、合理地形成和发展构成阻碍。
2.2.1.2 监管法规透明度不够
如前所述，大量银行业监管规章、规范性文件存在，其本身就增大了透明度原则贯彻的难度。虽经各方，特别是监管机构的努力，加之网络技术的迅猛发展，监管法规已基本实现透明度，然而，由于长期以来红头文件管理模式的影响，对于商业银行（包括中资银行和外资银行）来讲，要及时、全面掌握银行业法规仍存在困难。主要表现为：
1、部分法规发布不及时、不充分
目前，银监会、人民银行、国家外汇管理局等监管机构均已建立了官方网站，能够提供较之红头文件迅捷的法规发布方式，但其效果尚未充分发挥出来，集中的表现就是发布法规不及时、不充分。
发布不及时的情况，如银监会《关于修改<中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法>的决定》（银监会令[2006]第7号），载明于2006年12月28日公布并施行，但直到2007年1月17日才可在银监会官方网站查询得到，甚至超过了该决定的施行日期。
发布不充分的情况，如2005年4月4日银监会下发的《统计现场检查规程》（银监办发[2005]79号），不仅在其官方网站中查询不到，即使是在银监会公告中也没有反映。作者是从北京银监局编辑的《银行业监管法规手册》中找到该文件的，而该手册的使用对象仅限于银监会系统内部。
对于这些发布不及时、不充分的规章、规范性文件，商业银行只能等到红头文件层层下发、转发，才能知晓，而此时距离文件的发布通常已经过去很长时间。
2、欠缺咨询支持
由我国银行业监管格局决定，我国银行业尚没有统一的咨询机构，关于监管规章、规范性文件的疑问，只能向各自的发布机构咨询，而各个机构又缺乏严格的咨询解答授权、咨询解答程序，使得大量的咨询无法得到满意答复。
加之，我国现有大量银行业监管规章、规范性文件成文于人民银行履行银行业监管职能时期，虽经人民银行与中国银监会两次就文件的监督实施进行清理， 仍有大量文件归属不清，直接导致咨询者缺位，商业银行实践中常会遇到“有文件、无解释”的尴尬局面。
2.2.1.3 对监管行为的司法审查制度欠缺
在我国行政法学理论上，有具体行政行为和抽象行政行为的划分。《
中华人民共和国行政诉讼法》第
二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该法第十二条同时规定“人民法院不受理公民、法人或其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”。可见，我国在行政诉讼的受案范围上仅限于行政机关的具体行政行为（且不是全部），而不包括行政机关的抽象行政行为。
如前文所论及的，我国银行业监管法规大量地表现为规章及监管机构的规范性文件，依据“抽象行政行为不可诉”原则，监管机构创制这些文件的过程以及文件所记载的内容将不被司法审查。这明显与现代法律文明中的“法律至上”、“权力制约”精神相违背，同时也不符合WTO规则所要求的司法审查规则，人为缩小了司法审查的范围。
2.2.2 在监管目标层面存在的不足
由于法律本身所固有的滞后性，目前我国银行业监管法规中还大量保留着计划经济的痕迹，这对市场经济条件下银行业发展构成制约。
2.2.2.1 现有银行业监管法制的基本精神、基本原则与WTO所倡导的精神不相符合
