该通知的抬头称呼很可能就是福鼎市各乡（镇）人民政府、街道办事处、市直有关单位和龙安开发区管委会。他们才是通知直接指向的对象。
　　为什么要发给这些“不相关”的机关？怎么可能不相关呢，而恰恰是大大的相关。问题已经逐渐清晰了：14号文件极有可能是直接发给这些机关的，而不是直接发给玄武公司的。内容可能是：要求市政府的下属有关单位，按照市政府的统一安排和部署，做好各自所属（本辖区内）的石材企业的扶优扶强工作。为了防止出现偏差，各单位要各负其责，监督管理，落实到位云云。其中，玄武公司不过就是——顺带提及，是整个战略部署中的——马前卒，是实现整体目标的一个必要条件。很显然，玄武公司不论是否听从市政府的安排，对自身都不会有任何有利或不利结果（石材原料卖给谁不是赚钱呢？又不愁卖不出去）。该文件最重要的内容当属对优强企业的认定和扶持标准，该文件的受益人是这些企业。这些企业才应该是14号文件的主要的、真实的相对方。
　　此外，其余八百余家石材加工企业也必然会受到该通知的影响。
　　小结：该文件真是“棍扫一大片”，直接、间接涉及了诸多主体。但从“外观形态”上来分析，当属内部行为。
　　第三，从是法律行为，还是事实行为（即被告的自我辩解：是行政指导行为）这一角度切入。
　　行政指导的本质是：相对人自愿接受行政机关基于行政权做出的没有法律效力的行为。玄武公司是否自愿，是其主观判断问题。而是否具有法律效力，则是较为客观的法律判断问题。14号文件是否为行政行为，是否侵犯了玄武公司的经营自主权，必须通过其具体的文字表述来印证。不能随意——跟着感觉走。遗憾的是，案情并未提供相应的内容。关键的是，14号文件具有非强制性的——可能性——是存在的：玄武公司按照市政府的“意思”去做，不会给自己带来不利后果，还可以“讨好”市政府，何乐而不为呢？因此，强制不是必须的。在否定14号文件是行政指导行为这一点上，法官的论述是——不充分的。
　　小结：难题出现了：14号文件是没有法律依据的违法行政行为，还是没有法律效力的行政指导行为？
　　总结：怪胎——14号文件。
　　这是一个糅杂了若干事项的文件，其中也涉及了方方面面的主体，简单、机械的按照理论的方法、标准对其性质进行定位，恐怕难以准确。
　　可能也只有在理论上会“认为”这种行为——很怪异。在现实中，这种情况——太正常了。我们全国各地、各级的“父母官”们，每一天、每一时、每一刻都在“勤勉”的开展着这样的“伟大而神圣”的工作：关心人民疾苦、关注企业命运、关爱一切一切。没有什么事情是他们不可以做的，无论做什么事情都有太多的理由和赞歌。他们简直就是——救世主。就是在这样的光环的照耀下，无数的类似于14号文件的政府行为——满天飞，无处不在、无时不在。以良好初衷为借口，以行政指导为幌子，彻底抛开法律的实体与程序控制，我行我素，全领域、全时空大肆干预社会生活，在事实上造成了无法计数的——灾难。踢开法律搞行政的感觉——真爽！这就是各级政府及行政首长的真实写照。尽管这样的行为既没有法律依据，也没有强制的效力，却能够让相对人像“着了魔”似的——顶礼膜拜、谨遵恪守。非顺乎民心也，实在是权力型社会使然。所以，在目前任何以行政指导为名的行为都必然“潜伏着”、“暗含着”——权力的鬼影。

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