左氏评析《点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案》
左明
【关键词】案例评析
【全文】
一、核心问题：14号文件的性质？
福鼎市政府下发的鼎政办（2001）14号《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》文件（以下简称14号文件）是何性质？因未见原文，只能按照案情提供的信息进行推测。
首先，从是抽象行政行为，还是具体行政行为这一角度切入。抽象行政行为的本质是制定规则，而具体行政行为的本质是执行规则。按照判断抽象行政行为的几个标准，现逐一分析如下：
1、对象不特定。14号文件是发给谁的？问得好！最标准的答案应是以该文件的抬头称呼为准，该主体就是14号文件的直接相对方。肯定不会是本案原告。会是本案第三人福建玄武石材有限公司（以下简称玄武公司）吗？按说有可能，否则玄武公司怎么可能成为本案第三人呢？可按常理，又不像。堂堂市政府怎么会给一个企业下发文件呢（特别是在没有该企业的申请的情况下）？
2、反复适用。虽然案情中有这样的细节：“2000年，被告曾通过下达鼎政办（2000）59号和60号文件。”但还不能因此来证明该文件就不能反复适用。经过一定时间（也许是一年），就相同问题再次发文，是因为情况发生了变化，原来的文件不再适用了，所以做出了调整。在变更、废止之前的期间（也许是每年），则持续有效。
3、时间向后。从文件的内容来看：有涉及“要求”玄武公司本年内持续、不断的倾斜供应的内容。在文件下发实施之后至失效之前，其效力是持续的。
4、不能直接强制执行。14号文件显然符合这一特征。正如被告所言：“不直接产生法律后果”，也没有办法产生直接的法律后果。假如玄武公司——“抗旨不遵”，市政府拿它也没有办法，因为根本就没有依法制裁的依据。
小结：市政府发号施令的对象通常限于自己的下属和辖区内的众多市民和组织，很难想象会针对一个特定的个体——太“掉价儿”了，太“有失身份”了。例如：国务院就几乎从不做出具体行政行为。市政府意欲——制定规则，依自己的意愿而并非法律对有限资源进行配置。14号文件当属抽象行为。尽管14号文件中明确涉及了本案第三人，但第三人并非该文件的唯一指向的对象。
其次，从是外部行为，还是内部行为这一角度切入。
“有趣”的是，案情明白无误的表述：“该文件以通知的形式下发到福鼎市各乡（镇）人民政府、街道办事处、市直有关单位和龙安开发区管委会。”这就使问题更加扑朔迷离。何谓“通知”？《
国家行政机关公文处理办法》第
七条第一款第五项有云：通知是指“发布行政法规和规章，转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文，批转下级机关的公文，要求下级机关办理和需要周知或共同执行的事项。”
