一、行政法学系统间性之认知困境
（一）政治系统认知对行政法学认知的统御
受工具主义法学的影响，政治系统将行政法作为其调整政治秩序、实现政治目标的观念在我国由来以久。因此，学者们对于将行政法视为政治治理的一种手段的看法并不排斥。因此，行政法在其理性认知方面偏向于政治系统的认知则不足为怪。
2004年3月14日国务院在《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）中指出“依法行政是依法治国的重要组成部分”。这部近9000字的“指导各级政府依法行政的纲领性文件”[4]，其覆盖面之广，几乎令任何一部单行法律文件都望尘莫及。《纲要》围绕着“全面推进依法行政、建设法治政府”的主题，从总结依法行政现实问题切入，按照行政权运行的内在逻辑顺序依次梳理、检讨现行行政法制，并在此基础上全方位链接行政实体法、行政程序法和行政监督救济法的制度变革。有学者评价《纲要》是一根“红线”，能够将各种分散的行政法制度及其创新的“珍珠”连接起来，形成一个致力于全面推进依法行政的整体结构。[5]
《纲要》对行政法制变革进行了规划，如确立程序正当原则来弥补目前尚未制定行政程序法的不足；要求建立健全公众参与、专家论证与政府决定相结合的行政决策机制，强调制度创新以便有效整合既有行政法制度体系形成合力，提高制度实效等。但是，我们应该承认《纲要》的内容并非关于行政的法与非法的判断。可以说，《纲要》主要体现了政治系统的认知，而非行政法的认知。因为依行政法系统认知，依法行政应将权利义务、行为、责任等建立于合法与非法的编码之上，而不是将重心放在如何改革行政体制和政治体制的问题。
（二）行政管理学认知对行政法学认知的影响
关于我国行政法学与行政学的关系，其实不用多费笔墨也能让人们有深刻的感受。但是，不能简单地将行政管理当成行政法的对象，行政法当成行政管理的手段。有学者认为，既然行政法是直接为行政管理服务的，而行政法与行政学只有一字之别，它们的内容应该是相通的。其实，这样的认知过高估计了行政法的作用。行政管理不仅仅要法治化，还应科学化的、高效化。行政法不可能代替行政管理制度达成所有这一切。这样的认知的结果是，行政法学变成了“行政学的行政法学”。如在行政法学中“输入”了许多行政学的内容。像行政机构的设置原则、行政管理的现代化和科学化等。结果却是影响行政法学吸纳新问题的能力，行政法学被行政体制的问题牵着走。
二、作为部门法学的行政法学之认知困境
（一）行政法学与宪法学的认知交织
虽然教育部将宪法学和行政法学归为同一“二级法学学科”，但如果说宪法学与行政法学毕竟是两门不同的学科，相信大部分人都不会反对。既然是不同的学科，就应该有自己独特的内容。那么，它们的认知也会有所差异。但是，中国第一部行政法教材《行政法概要》中就有十足的宪法学味道。有学者认为造成这种状况的原因是研究队伍的状况和认知状况所致。中国第一代行政法学者大多是从事宪法学教研工作。他们会时不时地用宪法学体系去看待甚至左右行政法学体系。[6]在认知问题上，由于受前苏联“国家法”观念和英国韦德（H.W.R. Ward）
关于宪法和行政法关系观念的影响，有些学者把行政法看成是“动态的
宪法”：行政法将宪法学对公民基本权利和国家机构的规定具体化。笔者认为强调
宪法与行政法之动静态分类，是对
宪法与行政法关系一种误导。行政法是一门部门法，它所关注是行政行为具体操作过程的可预期及行为的“合法”与“非法”编码的有效性，并非涉入整个国家的运作及基础。
宪法与行政法作为两种法律门类，它们的封闭性和自主性也是其运作操作所必备的。过于强调行政法和
宪法关系，将会使行政法的认知受到宪法学认知甚至政治系统认知的影响。青岛三名高中毕业生状告教育部就是一个很好的证明。[7]
