二、行政职权的配置方式
行政职权是通过多种方式逐项配置给一个个行政主体行使的。为便于理解和操作，笔者认为可将行政职权的主要配置方式，大致划分为相对静态的设定，以及相对动态的授予、代行、协力，下面分述之（参见表一:略）。
（一）行政职权的设定——固有职权
行政职权的设定，是指通过立法直接赋予行政机关一定行政职权的法律制度，它是行政职权的一种基本的配置方式。这里所说的立法，通常是
宪法和行政组织法，特殊情况下还包括某些与行政机构改革有关的法律文件。[2]行政职权的设定是依法对行政职权进行配置的一般形态，乃是一种相对静态的描述，易于界定和把握，所以一般的行政法著述并不将其作为研讨重点甚至不予提及，本文对此略作讨论。
通过分析不难发现，行政职权的设定具有如下法律特征：其一，行政职权设定行为的性质是一种与行政机构改革和调整相联系的行政组织立法行为，具体体现了对于国家行政权力进行配置的国家意志。由行政职权的设定这一概念不难理解此点。其二，行政职权设定的主体是
宪法和行政组织法的立法主体，或行政机构改革的决定主体。该设定主体（决定主体）透过其制定并体现其意志的
宪法和行政组织法或与行政机构改革有关法律文件，把行政职权直接赋予有关行政组织。其三，行政职权设定的对象通常是
宪法和行政组织法或者有关法律文件赋予其一定行政职权的国家行政机关，以及我国特定历史条件下的某些社会组织。[3]其四，行政职权设定的内容是
宪法和行政组织法的制定者或者行政机构改革决定者透过其制定并体现其意志的立法或者有关法律文件赋予给有关行政组织的行政职权。这是一种与行政组织设立相伴随而来（与生俱来）的行政职权，所以也被称为“固有职权”。其五，行政职权设定的效果是确立行政主体，引起有关法律关系的形成和变化。
需要说明的是，行政职权设定之后，还需要在行政机关内部各机构间或职位间就各自如何行使行政职权加以具体分工，这也被称为行政职权的分配，它体现的是一种特别权力关系。对于已设定的行政职权作出这种内部安排，旨在保证行政机关有效地对外行使行政职权，以利于实现行政目标。由于行政职权的分配具有调整行政内部关系的性质，故可将其视为行政职权设定机制的一种必要补充。
（二）行政职权的授予——行政授权
1．行政授权的必要性。
一般情况下，行政职权应由行政机关行使，但在特定条件下，如果具有法律、法规和规章的明确授权规定，行政机关内设机构或派出机构及其他组织也能成为行政职权的独立行使者和责任承担者，表现为通过授权性法律规定将行政职权授予特定组织享有和行使，也即行政授权。我国台湾学者管欧先生将行政授权的条件概括为如下三项：授权者须有授权之权限；授权须有法令之依据或事实之需要；授权事项须适合授权之性质。[4]
通过法定授权使行政机关内设机构或派出机构也成为行政职权的独立行使者和责任承担者，具有灵活高效等功效，这比较容易理解，但为何其他组织也可成为行政职权的独立行使者和责任承担者？笔者认为，主要原因在于行政组织的规模不能无限扩大，能够有效管理的行政事务是有限度的，将某些专业性、技术性强的行政事务授权给某些专业性的社会组织办理，能够提高效率和节省费用，将某些次要的临时性的行政事务授权给其他组织办理，有利于减轻行政组织的负担，而且将日益增多的行政事务通过授权分出一部分由其他组织办理，实现部分行政事务的民营化、社会化，还有利于调节政府与民众之间的关系，减少官民矛盾和冲突。可以说，这种做法也是当今世界行政管理的一种潮流。
2．行政授权的基本含义。
关于行政授权，行政学和行政法学论著的既往表述是比较混乱的。应当指出，行政授权是一个经过抽象的概念，在我国的法律文件中一般表述为授权。从行政授权的依据来看，《
行政诉讼法》第
25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告……。”新的立法和司法解释已对授权依据作了间接或比较直接的扩展规定，将规章作出的授权规定也列为授权依据。[5]同时，由于我国现行法律规定的复杂性和多样化，在法律、法规或规章明确作出授权性规定的情况下，行政机关羁束性地据此决定具备条件的特定组织以自己的名义行使某方面或某项行政职权，实施行政管理活动，并独立承担相应法律责任，这种情况实际上是法律、法规或规章相对间接的授权性规定，或者说是法律、法规或规章的特定许可，也应视为行政授权的一种特殊形式。例如，《
中华人民共和国野生动物保护法》第
26条规定：“外国人在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像，必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。”
