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分析、规制与救济——论行政规划的法治化

  (1)执行请求权的客体是经法定程序得以确定的规划   
  从法律性质而言,确定规划行为属于权利形成性行政行为,规划一经法定程序得以确定,则具有权利形成的法律效果,即确定规划法律关系主体之间的权利、义务关系的效果。其中,义务的履行是规划目标与内容得以实现的保障。具体而言,规划所确定的义务包含两种,即积极的作为义务与消极的不作为义务。消极不作为的义务具有对世性,它要求任何人不得采取妨碍规划执行的行为;积极作为的义务具有特定性,它要求相关义务人必须以积极作为的方式履行义务。权利人可根据具体情形要求义务人履行义务,以保障规划目标的实现。
  (2)执行请求权的主体是与规划执行具有直接利益关系的人。
  (3)行政机关已经采取违反规划所确定的义务的行为。
  (4)规划请求权的内容体现为要求行政机关遵守行政规划,停止违反规划的行为或者采取规划所要求措施。
  3、规划存续请求权——规划稳定性的保障
  规划存续请求权的目的在于维持规划的稳定性,防止随意变更、废止已生效的规划,以保障规划法律秩序的安定。这种请求权具有以下特点:
  (1)规划存续请求权的有限性
  从规划的政策性、时效性的需要出发,“原则上不承认一般的规划存续请求权,否则,个人的信赖利益就会始终优先于变更规划的公共利益,……只有在例外或者规划的作出采取了法律规范或者行政行为形式的情况下,才存在规划存续的请求权。”[18]因此,规划的存续请求权只能在有限的范围内存在,原则上规划确定机关有权根据情势变更的需要,对特定的规划进行调整,包括变更与废止。
  (2)以程序规制的方式协调规划稳定性与变动性之间的冲突
  规划的技术性、灵活性决定了规划无法一成不变,甚至可以说,对于规划而言,稳定是相对的,变动是绝对的。但这种灵活与变动并不等于朝令夕改。规划的制定是出于公共利益需要的利益权衡,同样,规划的变更与废止也必须出于公益需求,必须建立于各种利益、矛盾合理权衡的基础上。因此,对于规划的变更与废止,需要与规划确定同样的程序规制,即要求规划的变更与废止必须依照法定程序,以法定形式作出,从而以程序规制的方式协调规划稳定性与变动性之间的冲突。因此,为维护规划的稳定性,利害关系人更多行使的是“排除违法变更、废止请求权”,而非存续请求权。
  4、过渡与补救措施请求权——信赖保护的体现
  规划作为政府干预的一种方式,体现了公共利益与公共秩序的需求,是诸多利益权衡、选择的结果,既然是权衡和选择,必然存在着重大利益与微小利益的冲突,必然存在着一种利益的维护和另一种利益的牺牲。过渡与补救措施请求权存在的目的在于平衡、消除因规划的确定、实施以及变更、废止所带来的不利影响。该项请求权要求行政机关决定废止或者变更行政规划时,应当采取相应的过渡措施;因规划变更或者废止发生争议时,应当采取必要的临时措施。具体包括:
  (1)因规划的确定与实施对相对人造成损失的,相对人拥有设置防护措施或适当金钱补偿请求权。
  对于补救措施请求权,德国《联邦行政程序法》第75条第2款规定:“规划确定之后发生不可预见的影响,或者依规划确定之设施影响他人权利的,关系人可请求行政机关设置防护措施,使其免受损失。规划确定机关应当以决定形式命令规划拟定主体承担上述义务。该措施或设施不适当或与规划不一致的,关系人有权要求给予适当的金钱补偿”。在我国行政程序法中明确利害关系人的此项权利,是完善行政规划救济体系的一项重要内容。


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